L’Unione che manca all’Europa. Il caso degli Eurobond

Nei suoi primi anni di vita, la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) promosse l’emissione di titoli sponsorizzati dalla Banca Mondiale. Erano nati gli Eurobond, esempio di vera solidarietà finanziaria europea mai più ripetutosi. Ecco perché.

Introduzione

Qualche anno fa Hans-Jörg Rudloff, Presidente di Barclays, ebbe modo di osservare che la storia dei mercati finanziari e dei titoli di Stato è tra le più affascinanti da studiare.

Guerra e pace, dopoguerra e ricostruzione. Sono questi i motivi per cui si emettono titoli di stato. Ciò è vero dai tempi delle città-stato dell’Italia medievale. Se potesse conteggiarsi l’ammontare del debito contratto dalla Serenissima Repubblica di Venezia dai tempi di Marco Polo, è probabile che ancora adesso lo Stato italiano succedutole avrebbe qualche rata da pagare, se esistessero ancora i creditori dei dogi.

Cos’è che spinge un creditore a prestar denaro a uno Stato? La fiducia in quello Stato, nella saldezza delle sue istituzioni, nel suo buongoverno, e ovviamente nella capacità di quello Stato di onorare le rate del suo debito.

Finché un tale meccanismo ha funzionato, i titoli di Stato hanno funzionato. Il meccanismo si è inceppato nel momento in cui (lo ricorda Chris O’ Malley nel suo Bond without Borders. A History of the Eurobond Market, Wiley 2015) gli Stati sovrani si sono mostrati cattivi pagatori rinnegando i loro debiti, costringendo il mercato a prestare a brevissimo o a breve termine e ad alti tassi d’interesse.

L’Olanda, con la piazza di Amsterdam, fu il primo Paese in cui fiorì il mercato di titoli.

Quando nel 1602 il Governo olandese sostenne con vigore la creazione della Compagnia Olandese delle Indie Orientali, cui avrebbe dato il monopolio dei commerci in tutta l’Asia per oltre due decadi, il compagnia stessa emise titoli sottoscritti da oltre un migliaio di investitori olandesi. Era un investimento a occhi chiusi, dato che non si sapeva ancora quali risultati avrebbero prodotto le esplorazioni delle terre asiatiche condotte dalla Compagnia. Non era stata organizzata ancora una spedizione vera e propria; gli investitori dovevano fidarsi e per ottenere la loro fiducia la Compagnia delle Indie aveva emesso buoni di vario taglio per incoraggiare gli investitori (ma anche gli speculatori). Poi giunsero al porto di Amsterdam le prime spezie, il mercato dei titoli fiorì e la Compagnia delle Indie prosperò. Non bisogna tuttavia dimenticare che, per accendere i primi crediti alla Compagnia Olandese delle Indie Orientali, il governo olandese stava a garantire la bontà dei titoli emessi e la proficuità delle future sue attività nelle lontane terre dell’Asia.

A replicare l’esempio della Compagnia delle Indie orientali non solo nacquero in Europa compagnie simili tese allo sfruttamento delle conquiste coloniali (e quindi fiancheggiatrici della politica internazionale dei rispettivi governi nazionali) ma prosperarono altresì i primi brokers che raccoglievano denaro da piccoli, medi e grandi investitori privati.

L’esempio della Hope & Co, è calzante. Fondata nel 1762 da una famiglia scozzese dal cognome beneaugurante, la Hope s’impose ben presto sulle piazze di Rotterdam e di Amsterdam. La sua mission? Prestare denaro raccolto da piccoli e medi risparmiatori e finanziare Paesi come Svezia, Russia, Polonia, Portogallo e Baviera alla fine della Guerra dei Sette Anni. Dal Portogallo, a titolo di garanzia, Hope & Co. ricevette una concessione esclusiva per lo sfruttamento delle miniere di diamanti in Brasile. I diamanti furono poi venduti sulla piazza di Amsterdam, con un ricavato che coprì sia gli interessi sia la cifra base del debito mercato portoghese. Risultato? Grazie al debito del Portogallo Amsterdam divenne la prima piazza diamantifera d’Europa. Sull’esempio portoghese Hope&Co (ormai trasformatasi in una banca d’investimento), effettuò dieci prestiti alla Svezia nell’arco di vent’anni (1767-1787) e diciotto alla Russia in cinque anni (1788-1793). In cambio del prestito di circa un milione e mezzo di fiorini a un tasso del 4,5%, la zarina Caterina di Russia fece della Hope&Co l’unico esportatore di zucchero in Russia, e il rappresentante per le esportazioni russe di grano e legno. Fu l’inizio di un rapporto duraturo, cessato solo con la caduta dell’Impero zarista nel 1917.

La banca olandese Hope&Co (che negli anni successivi avrebbe visto varie trasformazioni societarie) può quindi considerarsi il primo vero operatore di titoli di Stato “europei” nel senso letterale del termine.

La finanza nell’Europa dei rivolgimenti

Neppure è il caso di soffermarsi sugli effetti finanziari provocati dalla Rivoluzione francese e dalle guerre napoleoniche. I mercati dei titoli di Stato e obbligazionari subirono immani crolli poiché vari Governi cessarono di pagare i loro debiti. Nelle guerre napoleoniche la Gran Bretagna (che già aveva impegnato vaste somme) assunse il ruolo di prestatore di denaro ad altri Stati in guerra, affinché con ne uscissero per un default finanziario. La piazza di Amsterdam (anche per effetto dell’annessione dell’Olanda alla Francia) fu soppiantata da quella di Londra, e ciò fece la fortuna degli investitori e dei banchieri inglesi, ma anche di quelli stranieri, presto trapiantatisi a Londra, come i prussiani Rothschild. Proprio ai Rothschild il governo inglese affidò il pagamento dei salari ai soldati al fronte e dei sussidi agli alleati europei dell’Inghilterra.

Anche dopo la Conferenza di Vienna del 1815 prosperò il mercato dei prestiti basati su titoli di stato emessi dai Paesi europei. I prestiti divennero via via anche tecnologici, orientati a finanziare quelle società (non di rado anche statali) sempre più impegnate, in piena rivoluzione industriale, nelle scoperte, nelle invenzioni e nel loro utilizzo (si pensi all’elettricità, al telegrafo e poi al telefono).

Anche la guerra civile americana fu da stimolo alla crescita degli intermediari finanziari, con le maggiori piazze europee impegnate in qualità di prestatori. Durante la guerra di secessione i confederati difficilmente riuscirono a finanziarsi su quelle piazze: non tanto per una qualche solidarietà degli europei con il governo centrale di Washington, quanto per le ripetute sconfitte militari subite dai confederati. Ma nonostante ciò, questi trovarono ascolto in Europa: non a Londra ma a Parigi, dove la Banca Erlanger Loan fornì ai ribelli 75 milioni di franchi francesi a un tasso d’interesse del 7%. E’ importante però dire che la francese Erlanger, capofila dell’operazione, raccolse il denaro necessario ai confederati sulle maggiori piazze finanziarie dell’epoca: non solo Parigi ma anche Londra, Liverpool, Amsterdam e Francoforte. La contropartita? I Cotton Bonds, titoli che davano ai sottoscrittori il diritto a forniture di cotone a un prezzo di assoluto favore, per poi rivenderlo in Europa a oltre il doppio per libbra, ma pur sempre alla metà rispetto al prezzo di mercato. Si era ormai nel campo della speculazione pura: l’investitore, per ogni singolo cotton bond da 90 sterline, avrebbe potuto ricavarne dalle 180 alle 200.

Dopo la Guerra di secessione i mercati finanziari europei divennero sempre più connessi allargandosi anche al mercato delle valute. A fine dell’Ottocento questa prima “globalizzazione” poteva dirsi un fatto compiuto.

«Un governo – scrive sempre O’ Malley – può finanziare una guerra in tre modi: può aumentare le tasse, può prendere in prestito o può stampare moneta. Aumentare le tasse è il modo più impopolare e doloroso, mentre le possibilità di finanziare il debito possono essere limitate e premere sui tassi d’interesse. Stampare moneta, a ogni modo, fa sembrare la guerra priva di costi all’uomo medio. La situazione economica in Europa allo scoppio della guerra [nel 1914] indusse molti a credere che un conflitto esteso sarebbe stato rovinosamente dispendioso e che quindi sarebbe finita in settimane o alla peggio in mesi. Sfortunatamente furono trovati i modi per finanziare la lotta» (O’ Malley, Bonds without Borders, cit. pp. 8-9).

Nell’agosto del 1914 le riserve auree della Banca d’Inghilterra ammontavano a nove milioni di sterline; le banche inglesi temevano che una dichiarazione di guerra avrebbe scatenato una corsa agli sportelli. Fu così che il Primo Ministro Lloyd George allungò di tre giorni le ferie bancarie di agosto per avere il tempo di far approvare il Currency and Bank Notes Act, con cui la Gran Bretagna abbandonava il Gold Standard, esempio che fu seguito dagli altri belligeranti, con l’effetto di produrre una significativa inflazione.

Nella natura della vita degli Stati molto spesso la politica coglie di sorpresa la finanza con i suoi rivolgimenti. La guerra europea colse di sorpresa i mercati diffondendo shock e panico tra gli investitori, che iniziarono a vendere qualsiasi tipo di obbligazione in loro possesso. Ciò indusse le autorità governative in tutto il mondo a chiudere le rispettive borse. Rimase aperta quella di New York, sul cui mercato il dollaro restava convertibile in oro.

Crollò il mercato dei corporate ma esplose quello dei titoli di Stato con cui i belligeranti dovevano finanziarsi la guerra. Centro di gravità di queste transazioni divenne New York. Gli investitori americani diedero prova di patriottismo sottoscrivendo nel biennio 1917-1919 tre miliardi di dollari in obbligazioni federali, e vendendo i titoli detenuti in Europa. A ciò si aggiunsero i Liberty Loans e i Victory Loans per un ammontare di quattro miliardi e mezzo di dollari. Questa carica di fuoco finanziaria fece sì che le potenze dell’Intesa guardassero agli Stati Uniti, loro “associati” (non alleati) in guerra, come prestatore di ultima istanza. La Gran Bretagna prese in prestito 1.250 milioni di dollari, la Francia 640 e la Russia 107. La situazione per gli Stati Uniti era dunque profondamente mutata: da debitore in recessione, erano diventati una potenza economica grazie proprio dalla guerra, con un aumento dell’occupazione e dei profitti nel comparto industriale, dato che gli Stati Uniti si erano trovati a essere il principale finanziatore e fornitore dell’Europa in guerra.

I vincitori della prima guerra mondiale, com’è noto, non furono magnanimi con la Germania sconfitta. Inizialmente a questa furono richiesti 226 miliardi di marchi oro (allora equivalenti a centomila tonnellate di oro puro). Era una cifra impossibile da pagare. Si procedette allora a stimare un equivalente in valuta estera; ma acquistare valuta estera usando il marco in caduta libera era impossibile, e i tentativi in tal senso avevano prodotto un’iperinfazione tale che un chilo di pane costava ormai svariati milioni di marchi. Dal trattamento economico inflitto alla Germania dopo la prima guerra mondiale, com’è noto, prese le distanze l’economista John Maynard Keynes, il cui libro Le conseguenze economiche della pace ebbe profonda eco nelle relazioni internazionali.

L’integrazione euro-americana

A differenza della prima, la seconda guerra mondiale non piovve come un evento inaspettato. Si registrò una fuga di capitali verso la piazza di New York, sotto forma di depositi bancari piuttosto che di obbligazioni. Anzi proprio lo strumento obbligazionario emesso da belligeranti o neutri perdeva di senso, dato che ogni Paese cercava di evitare fughe di capitali all’estero.

Fu alla Conferenza di Bretton Woods, nel 1944, che si pensò a nuovi strumenti che avrebbero traghettato la società internazionale verso una nuova economia postbellica, e che avrebbero dovuto impedire il ripetersi della depressione del Ventinove. In questa occasione John Maynard Keynes ebbe un ruolo centrale: sostenne l’esigenza di misure fiscali e monetarie per evitare una nuova crisi. Soprattutto egli riteneva che le economie fossero interconnesse; sulla base di ciò auspicava l’adozione di una moneta unica e la creazione di una banca unica. Questa banca unica sarebbe poi diventata divenne poi la Banca Mondiale, mentre la visione di Keynes di una “moneta unica mondiale” fu annacquata dalla semplice creazione del Fondo Monetario Internazionale, data la ritrosia dei conservatori americani. A Bretton Woods si tentò, ovviamente, di ritornare a un regime di cambi fissi; ma Londra aveva ormai perso il primato di capitale finanziaria a vantaggio di Washington. Il dollaro diventava valuta pregiata a fronte della svalutazione delle altre monete. E tutti i Paesi europei ne fecero incetta. La forte leadership americana dal punto di vista politico sarebbe stata poi sancita dal varo del Piano Marshall.

Il ritorno della centralità della finanza europea. Gli Eurobond

La Banca Mondiale dal 1946 e fino al 1963 procedette a una vasta emissione di titoli sul piano internazionale. Ma chi erano i debitori da cui i bond provenivano? Erano l’Australia, il Belgio, la Nuova Zelanda, la Danimarca, la Banca per lo Sviluppo del Giappone, vari enti italiani e francesi; ma anche la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio. Potevano gli investitori americani essere interessati a questo tipo di titoli? No, dato che essi non erano competitivi rispetto all’offerta interna. Ma la cosa che va notata è che tra coloro che avrebbero emesso bond per l’operazione gestita dalla Banca Mondiale c’era anche la prima Comunità, quella del carbone e dell’Acciaio (CECA). Un episodio che andrebbe studiato meglio, dato che rappresenta un precedente per il dibattito odierno.

Lo scarso interesse mostrato mercato americano verso l’operazione della Banca Mondiale aprì molti varchi al mercato svizzero, contraddistinto da bassi tassi d’interesse, quindi da oneri minori per i debitori. Il mercato europeo dunque ritornò centrale. O’ Malley ci informa che il cosiddetto Euromarket iniziò a crescere rispetto agli altri mercati, anche grazie ad alcune sue caratteristiche: la libertà, la creatività e soprattutto la facilità con cui potevano introdursi e attuarsi nuove idee d’investimento. Per quanto non si potesse determinare se queste nuove idee scaturissero da esperienze sui mercati interni o dalla peculiarità del mercato europeo, il mercato degli Eurobond ricosse consensi proprio per la sua originalità.

Intanto, alla metà degli anni Ottanta, la CEE si era allargata a dodici membri comprendendo, oltre ai sei originari, Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca, Grecia, Spagna e Portogallo. Alla svolta del trentennale della sua vita, tuttavia, la CEE non era ancora riuscita a realizzare lo scopo principale per cui era nata: la realizzazione del mercato comune. «Essa aveva solo prodotto – scrive O’ Malley – un vasto numero di direttive e di regolamenti, riscontrando problemi nell’attuarli dato che il necessario consensus rendeva difficile procedere con il progetto del mercato unico».

Con l’Atto Unico Europeo del febbraio 1986 s’intendeva giungere al mercato unico entro il 1992 e realizzare l’Unione monetaria ed economica. Importante, a questo punto, è dire che cosa accadde a quel percorso europeo fissato nell’Atto Unico, al momento della caduta del muro di Berlino.

O’ Malley (p. 132) riporta ciò che scrisse Der Spiegel: «Prima della caduta del muro di Berlino, l’Unione monetaria europea era stata un ambizioso progetto della CEE come tanti altri. Dopo fu lo strumento politico centrale con cui legare la Germania ingrandita alla Comunità europea». Il Trattato di Maastricht, che fissava la roadmap dell’Unione europea e di quella monetaria europea, fu concepito proprio a questo fine.

L’Unione monetaria, per quanto promettente, non mantenne tutte le promesse. L’arrivo di internet accelerò, se non amplificò, le pratiche speculative dei mercati finanziari, con numerose bolle note sotto il nome dotcom bubbles. Nacquero nell’eurozona nuove piattaforme multi-trading finalizzate ad allargare l’offerta di titoli, rendendo con ciò anche più facile la speculazione e meno controllabile il processo da parte degli investitori di prima istanza.

L’undici settembre provocò una crisi per molti titoli; ma il ruolo mantenuto dagli Stati Uniti sul piano internazionale alla fine giovò alla tenuta di Wall Street. Non mancarono tuttavia bancarotte come quella della Enron o della Worldcom. Si erano aperti problemi di corporate governance dovuti alla falsificazione dei libri contabili, considerata un grave reato federale. Ne scaturì una crisi di fiducia sia verso le obbligazioni sia verso il mercato degli Eurobond, con conseguenze anche sul piano dell’occupazione a causa dell’impossibilità per molte imprese di rifinanziarsi. Il famoso SOX (Sarbanes-Oxley Act) del 2002 inasprì le pene per questi reati, creando dei nuovi standard di responsabilità penale.

Dall’altra parte dell’Atlantico, invece, rimasero tutte le problematiche collegate alle modalità di funzionamento dell’Unione Europea. Questa visse molte crisi di fiducia, come dimostrano quelle del “debito sovrano” portoghese e greco.

Nel 2011 si parlava insistentemente di un possibile default del Portogallo, effetto di una crisi in verità iniziata due anni prima sull’onda di quella più generale del 2008. Nel marzo del 2011 il Primo ministro portoghese Socrates si dimise dopo che il suo piano di austerità “lacrime e sangue” fu respinto dalle opposizioni in Parlamento. Nell’aprile si era a un passo dalla bancarotta. Due agenzie di rating, Standard&Poors e Fitch, declassarono il debito sovrano portoghese e il Portogallo, per mezzo del nuovo primo ministro, il conservatore Pedro Passos Coelho, chiese alle autorità monetarie europee un salvataggio che richiese tre settimane di negoziati con la troika, conclusi con lo stanziamento di 78 miliardi di Euro a titolo di bailout (salvataggio) del Portogallo, di cui 12 miliardi per salvare il suo sistema bancario. In cambio, il Portogallo dovette accettare dalla troika una serie di misure di austerità per ridurre il deficit dal 9,1% del PIL al 5,9 entro la fine del 2011.

In un tempo così breve, le misure di risanamento avrebbero dovuto comprendere provvedimenti come un aumento delle tasse e riduzioni consistenti della spesa pubblica. Quali i costi sociali di quest’operazione? Ovviamente tali costi non erano contemplati nell’agenda della troika, che impose alle autorità portoghesi, oltre alla riduzione della spesa pubblica, una riforma sul lavoro che rendesse più facili i licenziamenti, la riduzione del 10% dei sussidi di disoccupazione, l’aumento dell’IVA, l’aumento dei giorni lavorativi in calendario cancellando alcune festività, e una politica di tagli stipendiali pari a un quarto per i dipendenti pubblici.

Ma i negoziati fra il Portogallo e la troika erano finalizzati anche a proteggere l’Eurozona, e soprattutto a sostenere l’Euro rispetto al dollaro. Ciò significa che parte dei benefici delle operazioni di bailout ricadeva sulla stessa Unione Europea.

Il caso del bailout della Grecia rende più evidente tale aspetto.

Come informano le fonti bene informate del Sole 24 Ore (in un articolo di Vittorio Da Rold del 2 luglio 2018), «nel 2009 Il direttore generale del Fmi Christine Lagarde e la cancelliera Merkel erano pronte a considerare un’uscita di Atene dall’euro ma vennero frenati dall’allora governatore della Bce, Jean Claude Trichet, e dal ministro delle Finanze di Berlino, Wolfgang Schäuble che temevano ripercussioni per le banche tedesche, francesi e olandesi piene di bond greci (più redditizi dei bund) e ritenuti senza pericolo perché nell’eurozona (moral hazard)». Ebbene, in questo caso «Germania e Francia decisero di non applicare l’haircut (il taglio del debito) come chiedeva insistentemente il Fmi per evitare di dover poi salvare a proprie spese le rispettive banche nazionali pesantemente coinvolte»; per cui «i si limitò all’austerità e ai prestiti statali (non c’era ancora il Fondo salva stati) e a consentire alla Bce di acquistare bond greci sul mercato secondario venduti dalle banche francesi, tedesche e olandesi a piene mani».

Quanto precede sta a dimostrare che per l’Unione Europea la tenuta dell’Eurozona non ha (o non sempre ha avuto) valore di principio, bensì è stata finalizzata a salvare alcuni sistemi nazionali a scapito di altri. Gli investitori in bond greci erano investitori puri o speculatori? E, in ogni caso, il salvataggio della Grecia da parte dell’UE, e conseguentemente dell’Eurozona, non aveva carattere di difesa di interessi nazionali in maniera obliqua ed iniqua?

Il caso greco sta ancora una volta a dimostrarlo, ed è sempre il Sole 24 Ore a svelarcelo. «Nel 2012 – scrive Il Sole – le cose erano cambiate: il debito greco non era più in mano a creditori privati che rischiavano a loro volta il default ma era in mani pubbliche e a piccoli risparmiatori e pensionati greci. Così si fece il più grande haircut (200 miliardi di euro) della storia moderna. Successivamente le posizioni di Merkel e Schäuble si invertirono nel 2015 e il ministro delle Finanze tedesco, esasperato dal ministro greco Varoufakis, preparò un piano che presentò a Bruxelles secondo cui Atene poteva uscire dall’euro per un periodo di 5 anni perché non era più preoccupato per la sopravvivenza dell’euro stesso. Era la fine di un tabù. Schaeuble per essere certo della Grexit aggiunse una richiesta che Tsipras non avrebbe potuto accettare; chiese la creazione di un fondo che avrebbe dovuto incamerare i fondi delle privatizzazioni greche da collocare in Lussemburgo. L’Italia di Matteo Renzi e la Francia di François Hollande si opposero a questa proposta di Grexit che però venne fatta con il sostegno dei paesi nordici. I negoziati durarono 17 ore a margine del vertice di Bruxelles alla presenza di Donald Tusk, presidente del Consiglio europeo, la cancelliera Merkel, il presidente francese François Hollande, Alexis Tsipras e il nuovo ministro delle finanze greco Euclid Tsakalotos. Alle fine l’accordo fu trovato e Atene accettò il terzo piano di aiuti da 86 miliardi di euro con le relative richieste di aumentare le imposte e diminuire le spese sociali».

Conclusioni sull’Unione malata

Questi esempi di bailout dell’Eurozona sono indicativi delle debolezze dell’Unione Europea, nonostante i suoi innegabili punti di forza. L’Europa oggi rischia la dissoluzione, semplicemente per il fatto che non si riconosce legata a uno scopo comune, che doveva sostanzialmente essere quello di superare tutti insieme l’emergenza e cogliere questa occasione per ricostruirsi.

Not in my backyard è stata anche la linea di salvataggio dell’Eurozona, come dimostra la prima fase della crisi del debito sovrano in Grecia. Ma la cosa più grave è che soprattutto i “frugali nordici” credono a questo principio.

Prendiamo l’esempio degli eurobond: perché gli olandesi e i “frugali nordici”, che ne sono i veri inventori, ora li rifuggono? Come abbiamo visto, gli eurobond (avevano già questo nome tecnico) erano titoli di debito sovrano che i grandi banchieri (olandesi e tedeschi in testa) acquistavano specialmente quando le grandi potenze avevano necessità di finanziarsi guerre e ricostruzioni post-belliche. Quando nacque la CEE, gli eurobond non mutarono aspetto. Si cercò di renderli altra cosa ma in ultima analisi essi non hanno mai espresso alcuna solidarietà europea. Del resto mancavano in sede comunitaria, nonostante il cammino verso la moneta unica, politiche uniche fiscali e del welfare. Per cui né la CEE né l’UE sono mai riuscite a essere unico emittente di eurobond e unico debitore in solido.

Detto in altre parole, l’Unione Europea non riesce ancora a realizzare un altro degli scopi fondamentali per cui si chiama “Unione”: trasformarsi in unico debitore solidale, con uno scopo condiviso (nel tempo che viviamo: affrontare un dopoguerra economico e politico su una linea perlomeno trentennale), mantenendo l’Unione coesa e legata ai fini per cui essa nacque oltre sessant’anni fa.

Non comprendere ciò è il vero rischio che oggi sta correndo l’Unione Europea.

I trattati e gli strumenti finanziari non sono in sé buoni o cattivi, ma solo il prodotto di certe intenzioni degli uomini in un certo arco di tempo. I trattati, anche quelli dell’UE e del MES, non sono eterni. Valgono fino a quando non mutano le fondamentali circostanze che li hanno prodotti. Un mutamento fondamentale di circostanze determina, quindi, o la modifica o l’estinzione dei trattati.

Ciò detto, mutare ora i trattati richiederebbe un tempo lungo che non possiamo permetterci di perdere. Ma per esempio si potrebbe modificare il trattato istitutivo del MES (Meccanismo Europeo di Stabilità) con un memorandum d’intesa per variare le condizioni del prestito, trasformando il trattato da “cappio al collo della Grecia” a strumento di “solidarietà sanitaria” europea. C’è poi l’avversione di molti alla parola “coronabond/eurobond”. Al netto delle polemiche e delle posizioni politiche, il dato certo è il seguente:

1. L’Europa ha oggi bisogno di circa 1300 miliardi (se non 1500) di Euro spalmati su un tempo almeno trentennale; come riconosce lo stesso direttore del MES, la cui recente intervista al Corriere della Sera sembra sia sfuggita ai più.
2. I titoli da emettere devono essere europei come simbolo di un’Unione che o è o non è, e quindi accendendo per la prima volta, nel pieno della prima vera grande crisi del ventunesimo secolo, un debito solidale in base a quella stessa logica con cui la Germania nel 1953 smise di pagare i suoi grazie a un’Europa unita nell’intento di risollevarla.
3. L’Italia è al momento appoggiata da Francia, Belgio e Lussemburgo. Fanno in tutto quattro Paesi fondatori originari della Comunità europea. Questo è un dato politico da far pesare nel negoziato. Dall’altro lato ci sono la Germania (che in verità sta cercando freneticamente di mediare proprio in queste ore) e l’Olanda, frugale ma non troppo, se i rapporti dell’intelligence finanziaria sul suo conto sono veri (e sono veri).

Le istituzioni, di per sé, non sono né buone né cattive. Dipendono dagli uomini che le hanno create. Tuttavia esse «sono più corrotte e più guaste degli individui, perché hanno più potere per fare del male, e sono meno esposte al disonore e alla punizione», scriveva Hazlitt. Sarebbe il caso che le Istituzioni nazionali ed europee si ricordassero di questa massima. Personalmente, riteniamo che per la comunità internazionale questo non sia un tempo di sovrastrutture e di lesinare beneficienza pelosa stanziando a bilancio uno “zerovirgolaqualcosa”.

Anche l’economia è una scienza umana. Occorre ricordarsene. Diceva Alfred Marshall: «Primo, usa la matematica piuttosto come un linguaggio stenografico, come molla della ricerca; secondo, attieniti alla matematica solo finché giungi ai risultati; terzo, traduci poi i risultati in buona lingua; quarto, illustrali con esempi che abbiano importanza e che riguardino la vita reale; quinto, brucia quindi la matematica; sesto, se il punto quarto non ti riesce, brucia tutto».

UE. Tre passi avanti meno due passi indietro, fa un passo avanti. Ma non basta

Il diavolo è nei dettagli, probabilmente…

Secondo i più, l’Eurogruppo finanziario, riunito in teleconferenza il 9 aprile 2020 avrebbe trovato un compromesso da proporre poi al prossimo vertice dei Capi di Stato e di Governo dell’UE.

Il Presidente Centeno così aveva esordito: «Il virus è cieco, non guarda bandiere, colore, sesso o classe sociale. Non ci sono passeggeri di prima classe. O affondiamo o nuotiamo assieme».

Ma qual è esattamente il piano, per quello che al momento è dato saperne?

Vi è stata un’opera di mediazione dei ministri delle finanze francese Bruno Le Maire e tedesco, Olaf Scholz, per trovare un punto d’incontro fra le opposte posizioni olandese e italiana. Per Le Maire si tratta di un «ottimo accordo», dato che mette a disposizione «500 miliardi disponibili immediatamente» e per il futuro un «piano di ripresa da 500 miliardi», su cui «resta da dibattere le condizioni» di finanziamento.

Il collega italiano Roberto Gualtieri ha fatto una dichiarazione che a nostro avviso anticipa dei futuribili tutt’altro che scontati. Gualtieri infatti dà per scontato che siano ormai stati «messi sul tavolo i bond europei» e «tolte le condizionalità del Meccanismo europeo di stabilità (Mes)».

La cancelliera tedesca Angela Merkel, com’è noto, è rimasta invece ancorata al suo rifiuto degli eurobond. Dopo una videochiamata con il Premier Conte aveva detto: «Non credo che dovremmo avere debito comune a causa della situazione della nostra unione politica ed è per questo che lo respingiamo. Ma ci sono molti modi per dimostrare solidarietà e credo che troveremo una buona soluzione».

La soluzione trovata sembra dunque essere la seguente:

1) Prestiti per 240 miliardi di euro dal MES ai ventisette Paesi dell’UE; non senza restrizioni e non a scadenza di 30-50 anni. Il limite dei prestiti MES rimase ancorato al al 2% del PIL (ossia circa 36 miliardi per l’Italia). E’ passata dunque la proposta di Olanda e Germania

2) Prestiti per 200 miliardi di euro dalla BEI per le imprese. E’ passata dunque la proposta di Olanda e Germania.

3) Prestiti per 100 miliardi di euro dal progetto SURE anti-disoccupazione. E’ passata dunque la proposta della Presidente della Commissione von der Leyen.

4) Fondo europeo d’investimenti per la ripresa per un tetto di 1000 miliardi, da negoziare in un arco temporale ancora da definire (ma che Scholz ha già fatto inserire nel prossimo bilancio Ue 2021-2027). E’ passata dunque, ma come un work in progress dai tempi indefiniti, la proposta Gualtieri-Calvino-Le Maire.

5) Delega al Consiglio dei Capi di Governo del negoziato su Recovery bond a 15-20 anni. E’, questa, un’appendice del punto precedente.

Soddisfazione per l’accordo raggiunto è stata espressa dal Presidente dell’Europarlamento David Sassoli: «Abbiamo avuto ragione ad avere fiducia nell’Europa. Le proposte formulate dell’eurogruppo vanno nella giusta direzione».

Il punto è ora che il negoziato sugli eurobond e sui criteri di immissione viene delegato al prossimo vertice dei capi di Stato e di Governo dell’UE. E non è detto che, in quella sede, l’Italia ritrovi in materia l’unità d’intenti specialmente con la Francia. Ecco perché l’ottimismo di Gualtieri sembra eccessivo. Fra l’altro, passando del tempo, la proposta italiana rischia definitivamente d’incagliarsi con effetti sulla tenuta della compagine governativa, che sarà disturbata da un’opposizione sempre più rumorosa e pronta a usare l’argomento-clava dell’Italia al solito prona ai voleri di Bruxelles.

Nessuno poi ha ancora spiegato quali meccanismi del MES sarebbero stati rimossi per renderlo più agile e adatto a una crisi simmetrica come l’attuale. Ecco perché la posizione italiana è messa a rischio da un eccessivo ottimismo, certamente utile a fini politici ma assai rischioso se mancano i dettagli tecnici.

Il diavolo, infatti, si nasconde nei dettagli. Gli eurobond o “coronabond” devono essere collocati sul mercato solo dopo un accordo di riacquisto di questi titoli da parte della BCE. Da qui la proposta lanciata dal ministro delle finanze spagnolo Nadia Calviño (capace ex tecnico della Commissione UE) di «meccanismi innovativi di finanziamento» che dovrebbero in ultima analisi rappresentare il “piano Marshall” europeo. Proposta complementare, questa, non alternativa all’accordo raggiunto dall’Eurogruppo.

«Le altre iniziative concordate ieri – spiega Federico Fubini sul Corriere del 10 aprile 2020 (p. 8) – per quanto utili, hanno tempi o modalità incerte e un impatto frazionale, in proporzione alla perdita di reddito per oltre mille miliardi di euro che si prospetta nell’area euro quest’anno. Sure, il meccanismo da cento miliardi di euro di supporto ai disoccupati proposta dalla Commissione, non ha ancora una data di innesco perché devono ratificarlo i parlamenti dei 27 Stati dell’unione europea. Le linee di credito del fondo salvataggi (Mes) potranno essere attivate senza condizioni solo se riguardano “costi diretti e indiretti di spesa sanitaria, cura e prevenzione”, non la ricostruzione economica (Italia e Spagna hanno comunque già escluso di voler chiedere quei prestiti)».

Servono dunque ancora almeno altri 500 miliardi di fondi pubblici per la ricostruzione nell’eurozona, e possono essere trovati solo ricorrendo agli eurobond, ossia tornando all’iniziale proposta italo-francese.

«La partita vitale per la tenuta della società italiana in questa crisi si gioca lì ed è lì che l’esperienza di direttrice del Bilancio Ue l’altra sera è venuta in aiuto a Nadia Calviño. Perché il tempo stringe e il diavolo è nei dettagli. La «proposta» sul tavolo di cui parla la ministra spagnola è di legare quel piano di rilancio finanziato da emissioni di nuovo debito europeo al «Quadro finanziario pluriannuale», cioè al bilancio dell’Unione. Ma quella strada rischia di restringersi nei prossimi mesi — avverte Calviño — a causa delle solite obiezioni di Germania e Olanda».

Le obiezioni le conosciamo. Fra l’altro non ci saremmo con i tempi, dato che iscrivere queste nuove emissioni di titoli nel bilancio europeo (che tecnicamente si chiama “Quadro finanziario”) significa attendere perlomeno un anno per ottenere altri soldi, dato che l’attuale bilancio europeo è fissato per gli anni 2021-2027, mentre le risorse servono subito; e ne servono tante.

Che cosa hanno deciso dunque in proposito all’Eurogruppo? Semplicemente che il nuovo fondo dovrà essere «commisurato ai costi straordinari della crisi attuale», e che quindi andrà modulato raccogliendo denaro fra gli investitori attraverso titoli di debito congiunto europeo (che la BCE potrà poi riacquistare sul mercato). Ma non bisogna perder tempo.  Questi titoli vanno collocati al massimo all’inizio dell’estate prossima, perché dopo potrebbe essere troppo tardi, dato che le imprese in tutta Europa sono ormai prossime al fallimento.

«Si tratta dunque di trovare almeno una soluzione-ponte prima del 2021 – scrive Fubini – attraverso due canali suggeriti ieri dal Consiglio degli esperti economici franco-tedeschi: tramite emissioni della Banca europea degli investimenti oppure del fondo salvataggi Mes. Quelle due istituzioni operano già sui mercati in modo congiunto, ma suddividendo la responsabilità ultima del loro debito pro quota sui singoli Stati».

La soluzione-ponte potrebbe funzionare nell’attesa di un meccanismo d’indebitamento europeo più stabile, che solo un vertice fra capi di Stato e di Governo dell’UE potrebbe varare. Ma, com’è immaginabile, gli ostacoli sono tanti. Ecco perché non ci sentiamo di condividere l’eccessivo ottimismo di Gualtieri, secondo cui gli eurobonds sono ormai sul tavolo negoziale europeo. E non ci sentiamo neppure di condividere l’ottimismo di Sassoli, per il quale «le proposte formulate dell’eurogruppo vanno nella giusta direzione».

Sarà pure giusta la direzione imboccata dall’Eurogruppo. Il punto è vedere se è ben lastricata la strada verso quella direzione. Abbiamo infatti l’impressione che lo scontro finale sia solo rinviato; e non è detto che l’Italia abbia al suo fianco quegli stessi partner che fino a ieri ne sostenevano le ragioni. Per giunta, i rischi che corre la stessa eurozona sono concreti; e con essi i rischi di sopravvivenza dell’Euro.

Certamente, tre passi avanti meno due indietro fa pur sempre un passo avanti. Ma il diavolo si annida nei dettagli. Probabilmente.

UE. Tre passi avanti meno due passi indietro, fa un passo avanti. Ma non basta

Sarà pure giusta la direzione imboccata dall’Eurogruppo, come in molti sostengono. Ma com’è la strada che porta in quella direzione? E non è solo rinviato lo scontro finale fra euronordici “frugali” ed euromeridionali “cicale”?
Sia come sia, i rischi per la stessa eurozona sono concreti; e con essi i rischi di sopravvivenza dell’Euro

La democrazia muore senza rumore. L’Ungheria di Viktor Orbán

Ieri è accaduto in Europa un evento di capitale importanza. Nelle circostanze derivanti dalla pandemia in atto, il Primo Ministro ungherese Orbán ha ricevuto i pieni poteri dal Parlamento di Budapest. Tali poteri gli consentono di legiferare e soprattutto di limitare le libertà civili e individuali imponendo lo stato di polizia. Il leader della Lega Matteo Salvini si è affrettato a dichiarare che quello del suo “amico” Orbán è un atto democratico compiuto da un parlamento europeo democratico. Il direttore del “Fatto Quotidiano” Marco Travaglio, ospite ieri della trasmissione Otto e Mezzo condotta da Lilli Gruber, ha fatto notare che Salvini confonde un atto di per sé democratico (la delega parlamentare dei poteri a un premier) con il suo risultato, che non è affatto democratico (ossia la concentrazione del potere legislativo e amministrativo nelle mani del premier).

Ciò che è accaduto ieri in Ungheria ricorda per molti aspetti ciò che accadde in Italia con le leggi fascistissime (in particolare con la L. 24 dicembre 1925 n. 2263; e soprattutto la. L. 31 gennaio 1926 n. 100), e con Hitler in Germania (quando il parlamento tedesco approvò la Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich, o “Legge per gli Interventi Straordinari a Difesa della Nazione e del Reich”). Entrambi questi apparati normativi conferirono a Mussolini e a Hitler pieni poteri, con gli effetti che tutti sappiamo.

Si dirà che occorre contestualizzare; si dirà che non sono possibili paragoni su così ampi salti temporali, e che l’Ungheria di oggi non può essere raffrontata né all’Italia fascista né alla Germania nazista di ieri. Considerazione ovvia, questa, che però se inserita nel dibattito sine ira ac studio diventa una falsa spiegazione o, peggio, una falsa giustificazione.

Un libro di Paul Lendvai (Orbán: Europe’s New Strongman, Oxford 2018) aiuta a spiegare come ai pieni poteri conferitigli ieri dal Parlamento ungherese Orbán non sia arrivato improvvisamente e per caso. Il risultato attuale giunge dalla fine della separazione dei poteri ottenuta da Orbán già nel 2010 con quella «rivoluzione vittoriosa dell’urna» che gli consentì di proclamare «non solo un nuovo programma di governo, ma anche un cambio di sistema e una nuova storica era».

Durante tutta la campagna elettorale Orbán non aveva mai parlato di cambiamenti costituzionali nel Paese. Eppure, non appena vinte le elezioni, nel febbraio 2011 egli annunciò la preparazione di una nuova costituzione, chiamata “Legge Fondamentale dell’Ungheria”.

Chi è abituato alle lunghe navette parlamentari deve sapere che la nuova costituzione ungherese fu varata in due mesi, con una corsia preferenziale voluta dal partito di maggioranza di Orbán, il Fidesz. Il 18 aprile 2011 la nuova Costituzione ungherese era già pronta, entrando in vigore il 1° gennaio 2012. Il parlamento ungherese non ebbe alcun ruolo in tutto questo processo; sul tema non ci fu in Ungheria né un dibattito pubblico e parlamentare prima, né un referendum popolare dopo. Otto milioni di elettori ungheresi ricevettero a casa dei questionari solo per conferire l’alibi che vi fosse stata una “consultazione nazionale”; un metodo su cui naturalmente si addensarono le critiche e il sarcasmo di noti giuristi ungheresi e internazionali.

Nella giornata di ieri ci sono state alcune dichiarazioni dalla Commissione UE, che ventilano la messa sotto esame della situazione ungherese. Ma la Commissione ha assistito al processo appena descritto con passività. E per capire quanto sia stata grave questa passività forse vale la pena di illustrare brevemente solo alcuni dei cambiamenti costituzionali prodotti da Orbán già dal 2010 (quindi ancor prima del varo della Legge fondamentale).

Questa Legge (detta anche “Costituzione di Pasqua”) ha un preambolo in cui si enuncia una «confessione nazionale» e ci si richiama alla Sacra Corona di Santo Stefano, che è al contempo simbolo della sovranità ungherese e simbolo sacro. La nuova Costituzione assegna quindi un ruolo fondamentale alla religione cristiana e dichiara che la nazione si fonda su un’identità etnica magiara.

Cosa ancor più importante, la nuova Legge fondamentale ungherese introduce quello che per molti studiosi è stato giudicato come un vero e proprio revisionismo storico. Il preambolo della carta costituzionale ungherese così dichiara: «Noi datiamo il ripristino dell’auto-determinazione del nostro Paese, persa il 19 marzo 1944, a partire dal 2 maggio 1990, quando fu formato il primo organo di rappresentanza popolare liberamente eletto. Considereremo questa data esser l’inizio della nuova democrazia e dell’ordine costituzionale nel nostro Paese».

Un tale enunciato ha sollevato dubbi non solo negli storici (che non credono alla discontinuità della nazione ungherese dal 1944 al 1990) ma anche nei giuristi, che hanno fatto osservare esserci una continuità istituzionale dato che, anche dopo l’invasione nazista del 19 marzo 1944, il reggente per la Corona Miklós Horthy rimase formalmente al potere: un potere che gli consentì di nominare  e di dimissionare i governi. Horthy rimase al potere anche una volta fallito il suo tentativo di arrendersi ai sovietici; e fu sempre Horthy a nominare il Governo filonazista delle Croci frecciate di Ferenc Szálasi.

Non si dimentichi poi che vi è stato un grande dibattito sul rifiuto dell’Ungheria di assumersi la responsabilità della deportazione e dell’uccisione di 560.000 ebrei ungheresi. Questo “scarico di responsabilità” è stato condotto a partire dal 2010 con un lungo lavoro pseudo-scientifico, attraverso la creazione di nuovi centri di studio e di ricerca che in tutti questi anni hanno provveduto a reinterpretare la storia della seconda guerra mondiale nel senso desiderato dal potere politico.

Ma per comprendere come i pieni poteri ottenuti da Orbán ieri vengano da molto lontano, occorre tornare alla sua vittoria elettorale. Pochi giorni dopo il successo ottenuto, si verificarono degli eventi su cui riflettere. «In primo luogo – ricorda Lendvai nel suo libro – fu alterata la procedura di selezione dei giudici della Corte costituzionale. In passato un comitato parlamentare multipartito aveva proposto i candidati, che venivano accettati o respinti in un voto parlamentare. Ora la loro nomina diventava decisione del Parlamento con un’enorme maggioranza detenuta dal partito Fidesz». Questo partito dunque da allora nomina i giudici costituzionali e li approva in quello stesso parlamento in cui detiene una schiacciante maggioranza.

Forte di questo meccanismo, Orbán ha aumentato il numero dei giudici costituzionali da undici a quindici, scegliendoli tra i fedeli al suo partito, e quasi tutti praticamente a digiuno di prassi costituzionale (tipico il caso di István Stumpf, scienziato della politica e compagno di studi di Orbán).

Un altro passo del Primo ministro è stata la liquidazione dell’autonomia amministrativa dei tribunali, attraverso la creazione di un Ufficio Giudiziario Nazionale, riconosciuto dalla nuova Costituzione ungherese. Ne è stata nominata presidente Tünde Handó, alla quale sono stati conferiti pieni poteri nella nomina dei giudici e nella composizione dei tribunali a seconda dei casi da trattare in udienza. La carica del presidente di questo nuovo ufficio giudiziario centrale dura nove anni; inutile dire che la Handó è amica di famiglia di Orbán da trent’anni, avendo studiato con il Premier a Bibó; ed è moglie di József Szájer, fondatore del partito Fidesz. Si mormora che sia proprio Szájer l’autore del testo della della nuova Costituzione ungherese, che sarebbe stato elaborato sul suo Ipad, mentre viaggiava in treno sulla tratta da Bruxelles a Strasburgo.

Ciò che è accaduto ieri, quindi, non viene dal nulla. E sarebbe bene che l’Unione Europea, se ancora esiste e se esiste nella sua dimensione politica, faccia sentire la sua voce; se non altro per emendarsi dal suo assordante silenzio di fronte all’evoluzione degli eventi che abbiamo sinteticamente descritto.

L’Europa, la Germania e noi. Lettera aperta a Tullio Solenghi

Carissimo Signor Solenghi,

Inutile dire che La seguo fin da ragazzo, insieme all’indimenticabile Trio.

Ma oggi Le scrivo non per confermarLe la mia personale immutabile stima, ma per un commento a margine del suo video sull’Unione Europea e sulla Germania. E lo faccio in qualità di addetto ai lavori, ossia come accademico e come storico delle relazioni internazionali.

Il Suo intervento è stato comprensibilmente duro, umanamente affranto dalla tragedia collettiva che stiamo vivendo. Per analizzarlo devo scinderlo in due parti.

La prima parte riguarda l’Unione Europea.

Sintetizzerò un mio recente post.

L’Europa ha smesso da tempo di essere a “guida europea”. Essa ormai si basa su quello che io chiamo un “sistema luterano” che guida l’area dell’Euro in base al principio per cui la parola tedesca “Schuld” intende al contempo “colpa” e “debito”, per cui far debiti è una colpa (morale) mentre pareggiare il bilancio vuol dire virtù.

Francamente, io non so come ci siamo fatti trascinare nell’ossequio di questa falsa verità; contraria a tutte le leggi economiche e sociali. “Economia” deriva dalle parole greche “oikos” (casa) e “nomòs” (regola): ossia “regole della casa”. Ora: se per comprare o per ristrutturare una casa si contrae un un mutuo, allora qualcosa non torna, dato che una delle due parole che compongono “economia”, “oikos”, si basa proprio sul concetto di debito.

Ecco perché il luterano pareggio di bilancio che vogliono a Bruxelles non rappresenta né una virtù né la vera rappresentazione della vita. Ce lo insegnano gli americani, da Roosevelt a Trump (basta leggere gli ultimi numeri del “New York Times”); ce lo insegnano le guerre, le calamità naturali, e naturalmente lo insegna l’attuale situazione.

Non le sarà sfuggito, caro Solenghi, l’intervento di Mario Draghi sul “Financial Times” di qualche giorno fa. Cosa fa l’ex governatore della BCE? a) Liquida il pareggio di bilancio come cosa di un’Europa che non tornerà più; b) suggerisce altri scenari, un “già e non ancora” europeo che ancora non riusciamo a vedere.

Per Draghi il coronavirus «è una tragedia umana di proporzioni potenzialmente bibliche». Come muoversi? Rinunciando sul breve, medio e lungo periodo al pareggio di bilancio e risollevando le economie con possenti finanziamenti in deficit. Questo, per Draghi, è compito e dovere specifico degli Stati nazionali, derivante proprio dalle esperienze belliche; perché proprio «le guerre, il precedente più rilevante, – sono state finanziate da incrementi di debito pubblico».

Per Draghi non si tratta semplicemente di assicurare a tutti un reddito sociale. Si tratta di molto di più: di ripartire tutti da zero, preferendo un massiccio indebitamento al pareggio in bilancio proprio perché «l’alternativa – una distruzione permanente di capacità produttiva e quindi della base fiscale [ossia di cittadini che non potranno pagare le tasse perché privi di reddito, aggiungo io] – sarebbe molto più dannosa per l’economia e forse per la capacità di credito dei governi».

L’Europa è in grado di attuare questa ricetta? Per Draghi, si, ma «La velocità è assolutamente essenziale per l’efficacia», dato che «il costo dell’esitazione può essere irreversibile», e dato che proprio «il ricordo delle sofferenze degli Europei degli anni Venti basta come ammonizione».

Interpretando le parole di Draghi, la mia esperienza di addetto ai lavori e il buon senso di uomo della strada mi suggeriscono quanto segue:

a) Inutile illuderci: la vecchia Europa non tornerà più. Come dopo ogni guerra che si rispetti.

b) Spariranno (anzi sono già spariti) i paladini nostrani del pareggio di bilancio in Carta costituzionale. In molti, in troppi, hanno sostenuto un simile obbrobrio giuridico che cozza, ancor prima che contro il buon senso, contro il diritto e contro tutte le leggi delle scienze sociali.

c) Quei politici e politicanti che ora inneggiano a Draghi e al Premier Conte dovrebbero dirci dov’erano quando il concetto del pareggio di bilancio veniva inserito nella nostra Costituzione, indebolendola ancor prima che quel concetto fallisse di per sé. Quando tutto questo sarà finito, quel principio andrà assolutamente rimosso con gli strumenti che la nostra Carta Costituzionale consente.

d) L’Euro, che era una magnifica invenzione, necessitava di un sistema unico europeo di welfare, di sanità pubblica, e fiscale. Niente di tutto questo è stato fatto. Col sarcasmo tipico dei foggiani, descriverei questa situazione come quella di uno che “si è comprato la sella senza potersi comprare il cavallo”. L’Unione Europe ha fatto proprio questo: si è data l’Euro, costruzione artificiosa perché priva dell’unità europea in tutti gli altri settori. Con l’aggravante che i parametri finanziari, senza contenuti e valori di economia reale, hanno dettato legge solo a vantaggio dei mercati e, appunto, dei valori luterani di pareggio; con gli effetti che sappiamo.

e) Ma in ultima analisi, come leggere la discesa in campo di Mario Draghi? Il “Financial Times” ospita un suo articolo che detta all’Europa una linea in totale opposizione a Christine Lagarde, succedutagli alla Banca Centrale europea. E’ in atto quindi una sconfessione totale della stessa Lagarde, dopo lo scivolone del “non-ci-occupiamo-di-spread” (scivolone non a caso ben evidenziato anche dal quotidiano finanziario inglese).

La Lagarde è l’esempio di politica prestata all’eurotecnocrazia (in opposizione a Draghi, tecnico puro); è il portato della grandeur francese, quando la Francia era grande e fiera del suo asse con Berlino. Ora però anche la Francia soffre e appoggia l’Italia; non crede nel pareggio e nel patto di stabilità”, smentendo la sua stessa creatura, la Lagarde.

Finiti ormai i tempi dell’asse franco-tedesco. Anche Parigi prende atto che indebitarsi non è una colpa.

Il Suo intervento quindi, carissimo Solenghi, va declinato in questo modo: per quanto ci si possa indignare per le inversioni a “U” della Commissione europea, per i tedeschi o per la Lagarde, l’Europa dei tecnocrati, quell’Europa che eravamo abituati a conoscere con i conti compassati dal rigore, ebbene quell’Europa non tornerà più in quel prossimo primo dopoguerra del ventunesimo secolo che ci accingiamo a vivere.

E’ stato così dopo ogni dopoguerra, sarà così anche ora. Lo stesso Euro, creatura vuota ed effetto di uno strapotere della BCE non controbilanciato da alcun altro potere (come esigerebbe la democrazia) e senza una politica sociale europea unica alla base, rischia di scomparire dalle mappe, e per sempre.

Carissimo Solenghi, ma è anche la seconda parte del Suo intervento in video, riguardante la Germania, che ha attirato la mia attenzione. Anche questa va declinata.

La Germania, esattamente cento anni fa, aveva il problema delle riparazioni di guerra: ossia dell’enorme somma di 132 miliardi di marchi oro che i vincitori volevano farle pagare per il fatto di essere responsabile morale della guerra. Negli anni Venti del secolo scorso, la famosa questione della “colpa di guerra” della Germania cambiò anche il nome alle vecchie “indennità di guerra”, che divennero “riparazioni” («paghi non perché sconfitto in guerra ma perché moralmente colpevole d’averla provocata »). Era un concetto nuovo, questo, inutilmente moralistico, dato che i documenti poi provarono che le colpe della Grande Guerra andavano ripartite più o meno equamente.

I tedeschi nel 1919 si ritrovarono quindi addossati di una responsabilità morale che non sentivano di avere, dato che gli altri europei erano corresponsabili della guerra del 1914-18. Da qui le enormi riparazioni da pagare in comode rate che, a un calcolo approssimativo, sarebbero finite intorno al 1988. Da qui l’instabilità dell’Europa, poi aggravata dalla crisi del ‘29. Da qui il gran dibattito scientifico sulle responsabilità di guerra, in libri e in articoli: con gli storici francesi a negare che la responsabilità dei tedeschi fosse anche morale oltre che finanziaria; con i tedeschi a sostenere l’esatto contrario. Fu un dibattito giocato anche sull’ambivalenza della parola tedesca “Schuld”, colpa e debito. Era la cosiddetta Kriegsschuldfrage (“colpa collettiva” dei tedeschi; o semplicemente dibattito sui debiti di guerra?).

In questo marasma, nel pieno della crisi finanziaria degli anni Venti (che dovremmo chiamare non “crisi del ‘29”, ma “crisi dal ’29 in poi”) nessuno onorò i suoi debiti: né la Germania verso i vincitori (fra i quali l’Italia); né i vincitori verso i vincitori (avendo prestato Stati Uniti e Gran Bretagna a Francia e Italia – e gli Stati Uniti alla Gran Bretagna – ingenti somme di denaro per il comune sforzo bellico, che mai furono restituite).

Hitler quindi non viene dal nulla. E’ il portato dell’Europa che ho descritto, debole e indolente, e per giunta troppo remissiva verso la violenza come soluzione dei problemi internazionali.

Lei, carissimo Solenghi, cita la Germania del secondo dopoguerra, sottolineando che la storia che ho appena raccontato si è ripetuta con una nuova remissione dei debiti. Ma in questo caso la storia è un po’ più complessa perché chiama in gioco gli americani, la guerra fredda, il piano Marshall e così via.

Nel secondo dopoguerra l’Italia, la Germania (entrambe dalla parte dei vinti) e la Francia (uno dei vincitori) divennero strategiche per impedire il consolidarsi di “Repubbliche popolari” filo-sovietiche nel cuore del continente europeo. Lasciare la Germania e l’Italia nelle bidonville sarebbe costato politicamente tanto: un vuoto geopolitico nel centro dell’Europa che l’Occidente non poteva permettersi. Francia e Italia, peraltro, avevano al loro interno i più forti partiti comunisti dell’Europa occidentale. Insomma, il quadro è un po’ diverso, dato che nel 1945 nessuno poteva permettersi di non risollevare i vinti, punendoli a vita per le loro scelleratezze.

E qui vengo a un punto del suo discorso, carissimo Solenghi, che solleva una questione, come si vede, non nuova: quella della colpa collettiva del popolo tedesco, stavolta per la seconda guerra mondiale e per la Shoah.

Potrei ridurre la questione a un interrogativo: com’è stato possibile che la patria di Fichte, di Schelling, di Schiller, di Kant, dello Sturm und Drang, si sia data in pasto a un caporale austriaco di nome Adolf Hitler per i dodici anni più decisivi della sua storia?

Questo è un interrogativo che angoscia ancora adesso i nostri amici tedeschi. A metà degli anni Ottanta in Germania ne nacque addirittura una “lite tra storici” sul “passato che non passa” (così fu addirittura intitolato un noto libro), che forse perdura anche se in sordina. Le garantisco, carissimo Solenghi, che la coscienza collettiva tedesca è attanagliata dall’esigenza di comprendere e di non separare i piani tra nazismo e popolo tedesco, con le conseguenze del caso.

La Germania ha cercato di farsi perdonare il suo passato nazista, e lo ha fatto in varie forme: anzitutto contribuendo, da Paese fondatore, alla costruzione di quell’Europa che tutti sognavano, a partire da De Gasperi, da Monnet e, appunto, da Konrad Adenauer. La Germania ha portato il peso delle sue colpe senza scrollarselo di dosso (lo dimostra il Memoriale berlinese della Shoah); adesso è in atto anche un processo di revisione di quelle tesi che vogliono i tedeschi ignari di ciò che accadeva in casa loro.

Per quanto i tedeschi possano provare a costruire memoriali della Shoah, qualcuno ricorda loro che, a ben pensarci, l’intera Germania è un memoriale di ciò che è stato. In Israele per molto tempo non si è suonato Wagner. Eminenti rabbini europei, finita la guerra, hano viaggiato in lungo e in largo per l’Europa a patto che l’aereo che li trasportava non sorvolasse il territorio tedesco. Perché certe ferite non si risanano.

Questo è vero, tuttavia, anche per la Germania, e per gli sforzi che essa ha fatto per impetrare dall’umanità un perdono ancora difficile da concedere. Ancora adesso, quando parlo della Shoah, noto nei miei colleghi tedeschi un profondo senso di disagio. Dovrebbero parlarne col distacco degli storici, sotto l’asettica luce dei documenti. Eppure sfuggono lacrime dalle loro coscienze, ferite per il solo fatto di discendere da una generazione responsabile dello sterminio di milioni di innocenti.

L’Europa di oggi è diventata l’impotenza mondiale che è non solo per colpa dei tedeschi, ma per colpa di tutti noi europei. Nessuno ha fatto alcunché per fermare le distorsioni in atto, e quando è scoppiato il caso del debito greco era ormai troppo tardi. Siamo colpevoli tutti.

Ciò detto, l’Europa che c’era non ci sarà più. E ciò avverrà anche con il concorso dei nostri amici tedeschi. Che non sono solo la sparuta pattuglia dei beceri padroni delle borse di Francoforte. Sono anche e soprattutto quelli nati ai bordi di periferia di Bamberga: quelli che dichiarano amore all’Italia intonando “Bella Ciao!” dai balconi, armati di chitarre, fisarmoniche e tamburelli.

E armati del nostro tricolore.

Con sensi di profonda stima, Suo.

«Tutta la verità, vi prego, sulle migrazioni!»

Lucy Hovil, Senior Researcher della “International Refugee Rights Initiative” all’Università di Londra, direttrice della prestigiosa rivista oxfordiana “International Journal of Transitional Justice”, ha introdotto l’ultimo numero della rivista (2019, 13: July, pp. 199-205) con un editoriale intitolato Telling Truths about Migration. In tal modo la Hovil mette sotto osservazione una certa semplicistica narrativa su uno dei più importanti fenomeni: non solo degli ultimi anni, ma anche degli anni a venire.
Per una delle più importanti esperte di diritti dei rifugiati è tempo di guardare la questione dei flussi migratori nella sua essenza, ma anche in quella matura verità che la comunità internazionale si ostina a non guardare.

Partiamo dalle risposte date al problema dal ricco “nord del mondo”. Se teniamo presenti i valori dell’alta politica, ancor prima che i doveri e i richiami alla solidarietà, dobbiamo chiederci se l’alta politica abbia analizzato il problema con l’unico fine: ricostruire il tessuto istituzionale, politico e sociale nei Paesi di migrazione.
In altre parole, che cosa ha fatto sinora il “nord del mondo” per aiutare quelle popolazioni “a casa loro”? Le risposte date non sono state risposte distratte, distanti, superficiali e in ultima analisi distruttive? In secondo luogo, è possibile che un nord ricco con una visione globale su ogni affare del mondo non si sia accorto che il fenomeno migratorio ha molte facce e non una sola? Che diversi sono i fattori e le motivazioni che spingono le popolazioni a partire, fuggire, spostarsi, emigrare?
La scrittrice nigeriana Chimamanda Ngozi Adichie, in una sua conferenza intitolata The Danger of a Single Story, già un decennio fa ventilava il pericolo di analizzare il fenomeno migratorio come una singola narrazione avulsa da più complessi contesti. In effetti, gli Stati ricchi hanno molto contribuito alla diffusione di una “storia semplice” del fenomeno: «Le errate impressioni dell’esperienza migratoria – scrive la Hovil – sono servite altresì da ostacolo alla comprensione e all’approccio al ruolo che questi Stati hanno svolto nel creare le condizioni che stanno ora portando alla migrazione».
Perché questo? Perché il fenomeno migratorio è stato de-storicizzato, avulso dall’etica di ricercarne le cause fattuali attraverso un’analisi doverosa e complessa. «La de-storicizzazione della migrazione (e, quindi, degli individui che si muovono) sottrae all’equazione il fatto che molta gente che attualmente si sposta sta fuggendo da guerre e /o da travagli economici insiti in ingiustizie create da fonti di potere coloniale o post-coloniale».
E’ questo è il nucleo del problema. La decolonizzazione spesso viene positivamente interpretata come un moto liberatorio di Paesi poveri e di resipiscenza di quelli ricchi. Storicamente, la decolonizzazione ha un inizio, ma essa a ben vedere non ci dice alcunché circa la qualità di vita delle popolazioni nelle ex colonie. La raggiunta indipendenza delle ex colonie, in altri termini, non necessariamente è sinonimo di decolonizzazione per un semplice motivo: le ex colonie, quasi tutte, hanno guadagnato ben poco dalla loro indipendenza, dato che i “rapporti post-coloniali” tra questi Paesi e gli ex colonizzatori hanno finito, molto spesso, per riprodurre le vecchie logiche coloniali.Ecco perché per la Hovil ci sono tre fattori da considerare.

«Primo, è importante comprendere i fattori-chiave strutturali che motivano molti a muoversi, alcuni rispondendo ai criteri di “rifugiato” e altri no. La portata dell’attuale movimento – gran parte del quale si verifica dentro, e non dalle regioni ricomprese nelle ex colonie – è indicativo dei passati fallimenti nell’approccio ai fattori strutturali di conflitti e ingiustizie».
Vi sono poi i rifugiati veri e propri; anche questi sono frutto del post-colonialismo, dei fallimenti di quei leader che hanno gestito la “post-indipendenza” nei loro Paesi in modo personale e arbitrario; senza consentire i ricambi al vertice, senza costruire Stati democratici e istituzioni vivibili che, oltre al ricambio del potere, garantissero anche un sistema democratico di checks and balances.
Inutile dire che questi fallimenti vanno anche addebitati alla mancanza di un adeguato ruolo-guida da parte del cosiddetto “nord del mondo”. Lo dimostra anche il fatto anche quei migranti cui non attribuiremmo caratteristiche di “rifugiato”, in fin dei conti, scontano le stesse miserie, le stesse inefficienze, lacune, ingiustizie e problematiche dei rifugiati. Se le guerre sono finite nel loro Paesi, non così i loro effetti.
Perché alle guerre spesso succedono instabili paci (fatte di accordi deboli e provvisori), pessime politiche di ricostruzione, corruzione, traffico di esseri umani, traffico di droga e naturalmente politiche-capestro imposte dai paesi ricchi per lo sfruttamento delle materie prime (in particolare dell’industria estrattiva). «Quelli che arrivano in Europa attraverso il Mediterraneo – osserva la Hovil – sono solo una piccola parte di una vicenda molto ma molto più ampia. Lo stesso può dirsi dell’emigrazione verso gli Stati Uniti e verso l’Australia. Rimuovete queste realtà peculiari dall’equazione e la narrazione e la risposta all’emigrazione saranno ispirate soltanto da convenienza politica e supponenza populista».

Un secondo punto sollevato dalla Hovil discende dal primo. «Questa visione unidimensionale della migrazione criminalizza e demonizza coloro che si muovono piuttosto che ritenere governi e oligarchi responsabili del sistema che li costringe a emigrare. Tale visione guarda ai sintomi e non alle cause e crea una narrativa in cui le vittime sono erratamente rappresentate come una minaccia potenziale: una narrazione in cui quelli degli Stati più poveri si assumono il rischio irresponsabile e irragionevole di arrivare negli Stati più ricchi, da cui è necessario siano tenuti fuori a ogni costo»; mentre «coloro che vi entrano sono ghettizzati e costretti a ritagliarsi una vita ai margini della società».
Bisogna quindi delineare i confini tra legalità e illegalità dell’immigrazione; fra chi è “clandestino” e chi non lo è. E’ proprio su questo punto che l’analisi da tecnica può trasformarsi in politica, per poi degenerare in diatriba, senza sedimentarsi in una “risultante algebrica” del dibattito.
Va in primo luogo sottolineato che per i migranti il ventaglio delle scelte possibili si è ridotto col tempo. Molti Paesi, negli ultimi vent’anni, hanno modificato le loro legislazioni sull’immigrazione, in modo sempre più complesso e restrittivo. Ciò significa, in pratica, aver ridotto sempre di più l’arco delle possibilità per entrare legalmente in un Paese straniero, nonostante il fatto che nei Paesi di origine le possibilità per la gente di scegliersi una vita dignitosa si siano esaurite. Ecco dunque il paradosso: «Lo spostamento, com’essi sanno fin troppo bene, è controllato da Stati potenti»; quegli stati ricchi che per la Hovil costringono i migranti a emigrare in modo irregolare.

Un terzo punto evidenziato dall’analista britannica tocca aspetti assai molesti di quella comunità di Stati che per comodità abbiamo denominato “nord del mondo”.
«Per detenere la sua egemonia sul movimento globale, una narrazione unidimensionale giustifica politiche incentrate sulla limitazione di quegli spostamenti. In pratica ciò significa che i governi del “nord globale” hanno forgiato delle partnership con governi prima considerati sgraditi, a causa dei loro precedenti nel campo dei diritti umani, ciò nel tentativo di sopprimere l’emigrazione con accresciuti controlli alle frontiere. L’ex presidente del Sudan Omar al-Bashir, per esempio, si è servito di un partenariato con l’Unione Europea per “controllare l’emigrazione” quale strumento per sortire dal congelamento politico (sebbene l’impatto a lungo termine di un tale approccio sia dubbio, dopo il colpo di stato dell’11 aprile 2019».
Non si dimentichi che su al-Bashir è stato spiccato un mandato di arresto da parte della Corte Penale Internazionale per crimini contro l’umanità e genocidio commessi nella regione del Darfur. In sostanza, i governi ricchi si sono dimostrati più propensi ad assistere al-Bashir nel prevenire l’emigrazione dal Sudan che a ritenerlo responsabile di aver prodotto una marea di vittime e di rifugiati con i suoi crimini.
Di fatto, sono stati i Paesi ricchi ad aver alimentato, con queste politiche, i flussi migratori. «Ciò è stato non solo miope, ma anche fondamentalmente immorale. «Del pari – scrive la Hovil – il supporto dell’Unione Europea alla guardia costiera libica, che è poco più di un pericoloso gruppo di miliziani, non tiene conto dei rapporti sui mercati di schiavi e sulle orrende condizioni in cui i migranti sono tenuti in Libia, rivelando un aperto disprezzo verso la protezione dei migranti».

Le scomode partnership che l’Unione Europea mantiene con regimi africani tutt’altro che raccomandabili rappresentano fondamentalmente quindi la sua maggior debolezza, svelando una grande ipocrisia. «Gli ideali di democrazia che l’Occidente promuove sono minati dalla contraddittoria biforcazione di politiche estere che simultaneamente agiscono come una potente lobby […] e allo stesso tempo alimenta il disprezzo di concetti normativi come i “diritti umani”, finanziando equivalenti del regime sudanese e dei miliziani della Guardia costiera libica, o la costruzione di muri e l’aumento dell’uso della detenzione ai confini, inclusa quella dei bambini».
Queste, si badi bene, sono “politiche europee” i cui principali beneficiari sono i trafficanti di esseri umani. In pratica, a fronte dell’immigrazione illegale c’è un sistema comunitario-europeo fallimentare nella gestione degli arrivi e dell’assistenza ai migranti, ciò che ha alimentato uno stato di emergenza ormai semi-permanente, in cui la qualità della vita dei migranti è degenerata; e in cui il “sistema umanitario” è giunto ormai al collasso.

Si è mancato di inquadrare il punto principale dell’odierna e ormai annosa questione migratoria: «Che mentre delle persone certamente vogliono accedere a mezzi di sostentamento, esse hanno anche bisogno di avere un grado di sicurezza che collochi la sicurezza economica in un più ampio contesto di sicurezza politica e strutturale».
Le conclusioni della studiosa britannica sul punto sono quindi assai scomode, ma propositive: «In primo luogo, è cruciale non far sì che l’emigrazione faccia da esca per la degenerazione delle norme democratiche in Occidente. […] In secondo luogo, è importante che i meccanismi giudiziari di transizione investano molta più energia nell’affrontare forme d’ingiustizia sociale e diritti storici sulle terre, sui territori e sulle risorse».
Ciò richiede, in ultima analisi, che la questione migratoria venga contestualizzata, ricollocandola in un più ampio alveo storico che consenta di spiegarne le ragioni: inevitabilmente partendo dalla prospettiva degli ultimi e dei più emarginati.
«Mentre è importante ricordare che per molti non c’è niente di romantico o d’innatamente incoraggiante nell’emigrazione – troppo spesso essa rappresenta traumi ed emarginazione per coloro che raggiungono la loro destinazione – questa narrazione inizia ad abbattere i muri che hanno impedito una discussione multidimensionale, basata sulla Storia, su una questione che non andrà mai via, né mai dovrebbe sparire».

Se si digita l’espressione “land grab” (conquista di terre) nella maschera di ricerca delle riviste dell’Università di Oxford, si otterranno quasi 4500 risultati, pressoché tutti dedicati al fenomeno post-coloniale dell’affitto perenne o semi-perenne dei suoli e sottosuoli dei Paesi poveri a società private e pubbliche di Paesi ricchi, a fini di sfruttamento esclusivo delle materie prime. Se si digita nel campo di ricerca la frase “third world debt” (debiti del Terzo Mondo), i risultati della ricerca salgono a quasi trentamila.
In questo caso la matematica è un’opinione: e l’opinione è che alla soluzione di due tristi fenomeni (l’impossibilità per i Paesi poveri di gestire le loro risorse; e l’impossibilità per gli stessi di liberarsi dei loro oneri debitori) è legata ogni possibile futura soluzione della questione dell’emigrazione dal sud al nord del mondo.

Il caso “Sea Watch 3” fra diritto e politica

Il 21 giugno 2019 la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con sede a Strasburgo, riceve e iscrive a ruolo col n. 32969/19 l’esposto Rackete e altri contro l’Italia, sulla base dell’art. 39 del Regolamento della stessa Corte. Con questo ricorso la Comandante della Sea Watch 3 e una quarantina di altre persone di varie nazionalità africane, che si trovano a bordo della nave, chiedono alla Corte di Strasburgo, come urgente misura ad interim, che l’Italia consenta ai migranti a bordo di sbarcare nel porto di Lampedusa. La Corte rigetta il ricorso, ma la Sea Watch decide ugualmente di entrare a Lampedusa, provocando lo speronamento di una motovedetta della Guardia di Finanza italiana.
Quella che stiamo per analizzare è una vicenda drammatica che attiene a una situazione assai complessa che non ammette semplificazioni e che soprattutto richiede valutazioni diverse e misurate per ogni singolo aspetto.

La complessità di una vicenda

Com’è noto, tutto inizia il 12 giugno, quando, a 47 miglia dalle coste libiche, la Sea Watch 3, nave di una ONG tedesca battente bandiera olandese,«effettua il soccorso di 53 persone nella zona SAR libica a 47 miglia dalla costa e inoltra la segnalazione ai centri di coordinamento dei soccorsi in mare di Italia, Malta, Olanda e Libia». Alle ore 11.53 «la Guardia costiera libica invia una comunicazione mail con cui dichiara di assumere il coordinamento dell’evento Sar». La Sea Watch ha tuttavia già inviato «due lance per il soccorso e procede a soccorrere le persone, informando le autorità allertate». In zona arriva anche una motovedetta libica «ma Sea Watch ha già terminato le operazioni di soccorso». A questo punto la capitana Carola Rackete, via e-mail, chiede che le sia indicato il POS, ossia il Point of Safety, il porto più sicuro per i migranti a bordo della sua nave. Alle 23.04 del 12 luglio, «le autorità libiche comunicano che il POS è il porto di Tripoli».
Questa, ovviamente, è una prospettiva inaccettabile. Lo è per la comandante Rackete ma, sia detto con chiarezza, anche per la comunità internazionale, e in particolare per tutti i Paesi affacciati sul Mediterraneo, ai quali è ben chiara la situazione in Libia, e ai quali è ben chiaro che la SAR libica è una finzione giuridica.
Le SAR furono create con la Convenzione di Amburgo del 27 aprile 1979 (United Nations, Recueil of Treaties), in un momento geopolitco assai diverso, quando i rapporti fra l’Italia e la Libia di Gheddafi riguardavano la sicurezza sociale dei lavoratori italiani presenti nel Paese, oppure l’dea di creare una società mista italo-libica per il settore della pesca, o le basi NATO a Malta, o ancora le vicende dei pescherecci italiani sequestrati nel canale di Sicilia. In generale, la Libia del Colonnello Gheddafi, con tutte le riserve del caso, rappresentava per la comunità internazionale (e in particolar modo per l’Italia) un interlocutore politicamente solido per i vari problemi mediterranei.
Detto in altri termini, la definizione delle SAR fatta nel 1979 dalla Convenzione di Amburgo apparteneva a un altro mondo e non si riferiva direttamente ai salvataggi dei migranti in mare, fenomeno occorso due decenni dopo. Si trattava invece di un’evoluzione di quel diritto del mare poi codificato tre anni dopo nella Convenzione delle Nazioni Unite, aperta alla firma a Montego Bay il 10 dicembre 1982.
In altre parole, se nel 1979 la SAR libica poteva costituire un sicuro approdo in caso di emergenza in mare, ciò non poteva dirsi per l’oggi, e per i migranti del ventunesimo secolo e, nella fattispecie, per i migranti della Sea Watch 3; detto più chiaramente, la questione di specie (non diversamente da tante altre simili) è sorta per il non trascurabile fatto che la comunità internazionale continua a tenere in piedi una vera e propria finzione giuridica: l’esistenza di una SAR facente capo alla Libia; mentre, per la cronica instabilità di questo Paese, questa zona andrebbe ripartita fra gli altri Stati costieri (per esempio: Malta, Tunisia e Italia).
Di conseguenza, era perfettamente lecito che alle ore 14.03 del 13 giugno la Comandante Rackete inviasse via mail alle autorità libiche, italiane, maltesi e olandesi, la seguente comunicazione: «Sea Watch è una nave battente bandiera olandese ed è obbligata al rispetto delle leggi olandesi e internazionali riguardo alle attività di ricerca e soccorso in mare. La Libia, luogo in cui le persone soccorse si trovano nel concreto pericolo di persecuzione o maltrattamenti, non può essere considerata luogo sicuro. In qualità di comandante di una nave battente bandiera europea non posso assumermi la responsabilità di portarle forzatamente lì [il corsivo è nostro]».
Alle ore 19,01 del 13 giugno, il Governo italiano dichiara la sua incompetenza, non rispondendo alla richiesta di porto sicuro inviata dalla Sea Watch 3. Dal Ministero dell’Interno vengono pertanto inviate direttive di sorveglianza della nave, cui chiaramente il titolare di quel dicastero vuole impedire l’ingresso sia nella SAR italiana, sia nelle acque territoriali italiane.

La notizia dell’atteggiamento assunto dall’Italia arriva mentre la Sea Watch 3 è in navigazione. In quella stessa notte fra il 13 e il 14 giugno, la nave arriva a 16 miglia da Lampedusa (ossia ancora fuori delle acque territoriali italiane) e chiede il permesso di entrare in porto. La mattina del 14 giugno la comandante Rackete invia una nuova richiesta di POS (approdo in porto sicuro) a Italia, Malta e Olanda; al contempo la Comandante della Sea Watch 3 contesta la posizione assunta dal ministro Salvini, «perché sussistono condizioni di necessità e urgenza legate alla situazione umanitaria a bordo».
Una nuova ragione si associa dunque a quella originaria (aver salvato vite umane sottratte ai libici): questa ragione è un evento di emergenza umanitaria verificatosi a bordo della Sea Watch 3. Dall’Italia, nella notte del 14 giugno, si rinnova l’intimazione alla nave a non entrare nel porto di Lampedusa. Ma, essendo stata segnalata un’emergenza, il 15 giugno «a seguito di una ispezione sanitaria a bordo veniva consentito lo sbarco di 10 persone: tre nuclei familiari con bambini e donne incinte». Un’altra persona sarebbe stata fatta sbarcare nella notte tra il 21 e il 22 giugno per motivi di salute.
Subito dopo il Viminale rinnova il «divieto di ingresso transito e sosta nelle acque territoriali italiane». Quest’ultima circostanza andrebbe ulteriormente approfondita, dato che il diritto internazionale (in particolare l’art. 17 della Convenzione di Montego Bay) consente alle navi di tutti gli Stati (sia quelli che abbiano un litorale, sia i cosiddetti Stati enclavés) «il diritto di passaggio inoffensivo (innocent passage) attraverso il mar territoriale».
Contro la posizione assunta dal Governo italiano la Sea Watch 3 decide, il 17 giugno, di presentare al competente TAR di Palermo un’urgente istanza di sospensione del diniego di ingresso in acque territoriali italiane. Due giorni dopo il TAR rigetta la proposta, fra l’altro adducendo la motivazione che le persone a rischio, compresi bambini e donne incinte, sono già stati sbarcati il 15 giugno precedente, e che la Sea Watch non ha segnalato altri casi a bordo. Di consegnenza, scrive il TAR, non vi sono ragioni eccezionali e serie che giustifichino l’applicazione di misure urgenti.
Di fronte al diniego del TAR siciliano, il 21 giugno, come si è visto, la Comandante Carola Rackete e quaranta persone a bordo della Sea Watch 3 (cittadini di Niger, Guinea, Camerun, Mali, Costa d’Avorio, Ghana, Burkina Faso e Guinea-Conakry) si rivolgono alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo. La richiesta viene presentata alla Corte basandosi, oltre che sull’arti. 30 del suo regolamento, anche sugli articoli 2 (diritto alla vita) e 3 (divieto di trattamento inumano o degradante) della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo: articoli che ad avviso della Rackete giustificherebbero la richiesta dei migranti di presentare istanza di protezione internazionale, o perlomeno di ospitalità in luogo sicuro.
Sulla base del citato art. 39 del suo Regolamento, come da procedura, ricevuto l’esposto della Rackete et al., la Corte sottopone alle parti (ossia ai promotori dell’esposto e al Governo italiano) una serie di quesiti, chiedendo di rispondere entro e non oltre il 24 giugno. I quesiti posti dalla Corte al Governo italiano riguardano il numero di persone già sbarcate, la loro possibile vulnerabilità, le misure che il Governo italiano intende adottare e di precisare la situazione che al momento si vive a bordo della nave. Alla Rackete, e agli altri promotori del ricorso contro l’Italia, la Corte di Strasburgo chiede invece di riferire sullo stato fisico e psicologico dei richiedenti a bordo della nave e su un possibile loro stato di vulnerabilità.
Ricevute ed esaminate le risposte date dalle parti, il 25 giugno la Corte di Strasburgo, riunita in Camera di Consiglio, respinge il ricorso della Rackete: ossia respinge la sua richiesta di autorizzazione a far sbarcare in Italia i migranti dalla Sea Watch 3 in quanto non sussistono le circostanze di emergenza di cui all’art. 39 del Regolamento della Corte. Quanto all’Italia, essa è chiamata a «continuare a provvedere la necessaria assistenza a quelle persone che si trovavano a bordo della Sea Watch che sono in una situazione di vulnerabilità per effetto dell’età o per lo stato di salute». L’uso del verbo “continuare” suggerisce che la Corte è al corrente del fatto che da parte italiana si è già cominciato a provvedere un’opera di assistenza a bordo della nave della ONG tedesca.
Di fronte a questa nuova sconfitta giuridica, il Comandante Rackete decide ugualmente di entrare in acque territoriali italiane, ancorandosi a mezzo miglio dall’isola di Lampedusa. Questa decisione comporta una denuncia penale che le viene notificata a bordo, e in seguito alla quale è ovviamente prevista una convocazione dalla Procura di Agrigento.
Si arriva così alla sera del 28 giugno. Alle ore 22,00, mentre la Sea Watch 3 è alla fonda a mezzo miglio da Lampedusa, gli avvocati Alessandro Gamberini e Leonardo Marino inviano una mail all’indirizzo pec del procuratore aggiunto di Agrigento Salvatore Vella, titolare dell’inchiesta aperta sulla Rackete. Nella lettera si legge: «Chiediamo a codesto Pubblico Ministero, di concerto con l’Autorità prefettizia, di valutare l’autorizzazione allo sbarco, in modo da consentire all’indagata di presenziare all’interrogatorio e di poter esercitare il proprio diritto di difesa».
E’ una mossa, va detto, molto accorta. In pratica la Rackete chiede che le sia consentito di far sbarcare i migranti anche per poter essere sentita dai magistrati titolari dell’inchiesta a suo carico.
Ma la comunicazione dei legali della Rackete non riceve risposta dal giudice Vella. A questo punto si fa inizialmente strada l’idea di utilizzare i gommoni rhib in dotazione alla nave per portare a terra i migranti: ipotesi scartata, dato che si aggraverebbe la posizione della ONG. «Non siamo scafisti, e non voglio che i driver si assumano questa responsabilità»; queste le parole attribuite alla Rackete. Che alla fine si forma la convinzione che sia necessario andare per la sua strada.
Nonostante il pronunciamento del TAR siciliano e, ancor più, nonostante il verdetto a lei contrario emanato dalla Corte dei Diritti dell’Uomo, la Comandante Rackete, nella notte fra il 28 e il 29 giugno, la Rackete decide di forzare ugualmente il blocco navale italiano.
Fino a quel momento la Sea Watch 3 era stata alla fonda a mezzo miglio dal porto di Lampedusa. Come si legge nel verbale di sequestro della Guardia di Finanza, verso l’una e un quarto del mattino del 29 giugno, la motovedetta della Guardia di Finanza (l’unità V808) cui era deputato il compito di vigilanza sulla motonave della ONG, nota dei movimenti a bordo e sente avviarsi i motori dell’imbarcazione, che inizia a muoversi dirigendosi verso il porto di Lampedusa, mentre alcuni membri dell’equipaggio sistemano sul lato sinistro della nave dei parabordi.
A questo punto la Sea Watch 3 viene invitata via radio a fermarsi. La comandante Rackete conferma invece la sua intenzione di entrare in porto. Il comandante in capo della motovedetta ordina quindi ai suoi sottoposti «di porre in essere manovre volte a far desistere il comandante» e fa inviare nuovi inviti via radio alla nave della ONG, ma intiulmente. «Pertanto venivano effettuati dei passaggi di prua a debita distanza e in totale sicurezza, cercando invano di far accostare la nave».
All’una e quaranta circa del mattino, la motovedetta italiana della Guardia di Finanza entra in porto «e si ormeggiava al centro del molo commerciale», l’unico dove, per la sua stazza, potrebbe attraccare la Sea Watch 3. «Alle ore 01.45 circa la nave faceva ingresso nel porto nonostante l’unità V808 ormeggiata in banchina, con lampeggianti e luci di navigazione accese, e in maniera tale che lo spazio necessario all’ormeggio della nave Sea Watch 3 non fosse sufficiente. Il comandante della Sea Watch 3 non effettuava, nonostante tutte le segnalazioni, nessuna manovra per evitare la collisione, che effettivamente avvenne. La V808 veniva quindi urtata in banchina, mettendo in pericolo di vita l’equipaggio e le condizioni di galleggiabilità». A quel punto, si apriva fortunosamente «uno spazio appena sufficiente per consentire all’equipaggio, con estrema perizia, a far sfilare l’unità navale» e salvarsi.

La posizione del governo olandese sul caso Sea Watch 3

Mentre questi drammatici eventi si verificano è avviata un’interlocuzione fra l’Italia e dei Paesi europei resisi disponibili ad accogliere i migranti sbarcati dalla Sea Watch 3. A questa interlocuzione europea si sottrae tuttavia l’Olanda, paese di cui la Sea Watch 3 batte bandiera. Verso le ore 22 del 30 giugno, la Segretaria di Stato olandese all’immigrazione, Ankie Broekers Knol, a seguito di una lettera del 23 giugno, ma anche per effetto delle “esternazioni” mediatiche del Ministro italiano Salvini contro un presunto assenteismo olandese, invia allo stesso Salvini una missiva per affrontare i nodi cruciali della vicenda.
Ci permettiamo un esame un po’ più approfondito di questa lettera, che ci rivela appieno non solo la forte posizione politica di uno dei Paesi fondatori dell’attuale Unione Europea, ma anche tutte le difficoltà per organizzare un sistema di accoglienza europeo.
«Il governo olandese – scriveva la Knol – condivide le preoccupazioni del governo italiano, e cioè che la Sea-Watch 3 stia effettivamente conducendo operazioni (semi) permanenti di ricerca e soccorso in un’area contraddistinta dalle attività criminali dei trafficanti di esseri umani. L’Olanda sottoscrive pienamente, in virtù della legge internazionale, l’obbligo di trarre in salvo tutte le persone che vengono a trovarsi in difficoltà in mare. Tuttavia, come Lei giustamente osserva, gli interventi della Sea-Watch 3 non dovrebbero affiancare e facilitare le operazioni criminali degli scafisti».
La prima parte di queste affermazioni appare logica. E’ possibile che una nave di una ONG quasi perennemente in navigazione conduca operazioni permanenti o semipermanenti di ricerca e di soccorso in aree infestate dai trafficanti di esseri umani. Ma questo può essere un atout, se non addirittura un motivo di merito per le ONG che incrociano in quelle acque.
Ma il ministro olandese aggiunge nella sua lettera a Salvini una lamentela: le ONG non dovrebbero «affiancare e facilitare» gli scafisti. L’uso del condizionale nella lettera lascia supporre si tratti di una posizione politica al momento sorretta da un’ipotesi indimostrata; in caso diverso, il governo olandese non avrebbe esitato a mettere a disposizione dell’Europa risultante investigative comprovanti l’aiuto delle ONG agli scafisti in tal senso. La Knol tuttavia insiste sul punto, scrivendo che «evidentemente gli scafisti, come i migranti stessi, si aspettano di essere tratti in salvo in mare», e che «non si può escludere che le attività delle navi delle ONG, sistematicamente alla ricerca di migranti in difficoltà e coadiuvate dai velivoli di ricognizione come pure da un numero telefonico di emergenza, non vadano ad alimentare quelle aspettative».
Com’è facilmente intuibile, quella olandese su questo punto è un’affermazione borderline fra diritto e politica: in ultima analisi, la Knol non esclude che le ONG siano perlomeno ingenue vittime e inconsapevoli complici degli scafisti, vista «la probabilità che i trafficanti facciano affidamento su di loro per trarre in salvo il loro carico di esseri umani». Quale il senso di simili affermazioni? «Questo significa che occorre rispettare le istruzioni emanate dalle apposite autorità di ricerca e soccorso, anche quelle libiche, e che le persone tratte in salvo dovrebbero essere fatte sbarcare nel porto sicuro più vicino, nel rispetto delle normative internazionali. Pertanto lo sbarco in un porto del nord Africa dovrebbe essere preso in considerazione come un’opzione possibile».
Come si è visto, la realtà è molto diversa; e di questa realtà ha tenuto conto anche la Farnesina, che sulle SAR ha una posizione diametralmente opposta a quella del ministro olandese. La Knol scrive infatti: «Siamo dispiaciuti, quanto Lei [Salvini, ndA] delle scelte fatte dalla capitana della Sea-Watch 3. Avrebbe potuto affidare le operazioni di salvataggio alla guardia costiera libica, mentre invece la capitana si è precipitata a raccogliere i migranti a bordo della sua nave. Avrebbe potuto far rotta sulla Tunisia e chiedere il permesso di attracco lì. Invece, intenzionalmente e unilateralmente, la capitana ha deciso di far rotta su Lampedusa e violare le acque territoriali italiane, ben consapevole di commettere un reato. La capitana avrebbe anche potuto scegliere un porto di approdo per la Sea-Watch 3 in Olanda. Contrariamente a quanto da Lei [Salvini, ndA] affermato nella Sua lettera, la capitana non ha mai fatto richiesta di sbarcare in Olanda [il corsivo è nostro]».
Come si è detto, il Ministro degli Esteri italiano, ambasciatore Moavero Milanesi, ha manifestato un’opinione del tutto opposta a quella della Segretaria olandese Knol. Per lui (e invero per chiunque abbia dimestichezza con il diritto internazionale, anche nella sua delinazione marittima), la zona SAR libica è una vera e propria finzione giuridica che la comunità internazionale si ostina a voler riconoscere, e che invece dovrebbe cancellare dalle mappe.
La lettera della Segretaria all’immigrazione olandese ci svela anche un altro aspetto interessante. Contrariamente a quanto ci si potrebbe attendere, fino a poco tempo fa l’Olanda era del tutto priva «di un quadro normativo legale per le navi delle ONG che effettuano operazioni di ricerca e soccorso». In seguito alla serie d’interventi effettuati quest’anno dalla Sea Watch 3, solo il 3 aprile 2019 è stata emanata in Olanda una direttiva ministeriale «per dettagliare i requisiti di sicurezza e di equipaggio delle navi appartenenti ad organizzazioni umanitarie che effettuano ripetuti interventi di ricerca e salvataggio». Contro questa normativa la stessa Sea Watch ha fatto ricorso presso un tribunale olandese che, in attesa di decidere, ha stabilito che la nuova legge non entrerà in vigore fino al 15 agosto 2019. «Da quella data in poi, la Sea-Watch 3 dovrà rispettare regole molto più stringenti, a meno che l’azione legale intrapresa dalla ONG non porti a esiti diversi».
La sintonia che abbiamo visto esistere tra la Segretaria Knol e il Ministro Salvini non è del tutto completa. Nella seconda parte della sua lettera, l’olandese affronta la questione dello “Stato di bandiera”, richiamandosi a precedenti scambi di note sul tema. «La responsabilità di individuare un porto sicuro – scrive – spetta innanzitutto al capitano, dopo aver coordinato le sue mosse con le autorità di ricerca e soccorso della zona. In virtù delle responsabilità sancite dalla legge internazionale, lo Stato di bandiera può assistere la nave nella ricerca di un porto sicuro. Il governo olandese ribadisce ancora una volta che ciò non comporta l’obbligo, per lo Stato di bandiera, di accogliere le persone tratte in salvo». Richiamandosi a un precedente episodio del 3 gennaio 2019 riguardante proprio la Sea Watch 3, la Knol osserva che «in assenza di un progetto di cooperazione verso una soluzione concreta e strutturale come indicata nelle direttive del Consiglio europeo nel giugno 2018, l’Olanda ha deciso che non avrebbe più partecipato ai programmi di sbarco. In questo contesto, l’Olanda ha esplicitamente dichiarato la sua intenzione di non accogliere più i migranti raccolti dalle navi della Sea-Watch».
Ma ecco, nella chiusa della missiva olandese, il senso politico della questione. Scrive la Knol: «Vorrei inoltre aggiungere che nel caso di migranti non aventi diritto a protezione internazionale, il ricollocamento rappresenta uno spreco di risorse e di denaro pubblico, e pertanto va evitato a ogni costo. Ciò non significa che l’Olanda non intende assumersi seriamente le sue responsabilità». Più specificatamente, «quando la Sea-Watch 3 si è nuovamente ritrovata in una situazione difficile, l’Olanda ha fatto il possibile per reperire un porto sicuro nel Mediterraneo, anche in Italia. Le richieste di attracco sono state inviate dalla guardia costiera olandese, e anche tramite contatti diplomatici. Purtroppo, senza ricevere alcuna conferma. Allo stesso tempo, l’Olanda ha chiesto alla Commissione europea di coordinare le operazioni di sbarco».
Siamo dunque al nocciolo del problema: «Per poter affrontare queste nuove sfide, occorre lavorare insieme per riformare il sistema di accoglienza e d’immigrazione dell’Unione europea, sulla base di principi di solidarietà e responsabilità. Per far ciò, occorre trovare una soluzione strutturale per gli sbarchi nel Mediterraneo, nel rispetto delle direttive del Consiglio europeo del giugno 2018. Come parte di questa soluzione, si potrebbe applicare una procedura obbligatoria a livello europeo da attuare sui confini esterni, per stabilire velocemente quali sono i migranti che hanno diritto a protezione internazionale e quali no. Nel caso di pressioni migratorie eccessive negli stati di sbarco, i migranti che hanno diritto alla protezione internazionale potrebbero essere ricollocati tramite un programma a livello europeo. Coloro che non hanno diritto a protezione non potranno accedere al territorio Schengen, ma dovranno essere rispediti rapidamente nei paesi d’origine, nel rispetto di tutte le misure di sicurezza».
Queste parole svelano la portata dei problemi dell’Unione Europea: la necessità di riformare il c.d. “sistema di Dublino” con una procedura di ricollocamento fra i Paesi membri dei migranti aventi diritto a protezione internazionale, che sia obbligatorio (e non facoltativo come ora); e con un sistema europeo obbligatorio che si occupi del rinvio dei non aventi diritto a protezione nei Paesi di appartenenza, in un quadro di sicurezza. In un tale contesto, la Segretaria Knol ha osservato che il prossimo consiglio informale per la giustizia e gli affari interni di Helsinki potrebbe essere «un’eccellente opportunità di approfondire questi argomenti»; e ha fatto presente all’ambasciatore italiano all’Aia, Andrea Perugini, la sua disponibilità «a venire a Roma e intavolare un dibattito bilaterale per affrontare le attuali criticità».

Alla lettera della Knol a Salvini si abbina un’intervista rilasciata dal ministro olandese al “Corriere della Sera”, in cui ha aggiunto quanto segue: «I Paesi Bassi sono acutamente consapevoli della pressione migratoria sull’italia negli ultimi anni, e particolarmente della pressione sproporzionata sperimentata fino alla metà del 2017. Inoltre, l’Olanda ha sempre riconosciuto l’impegno e la leadership italiana. E’ anche per questo che ha dimostrato la sua solidarietà in molti modi, per esempio contribuendo allo schema di ricollocamento temporaneo. Grazie allo sforzo dell’Italia e al sostegno degli altri Stati membri fra cui l’Olanda, gli arrivi illegali e le richieste di asilo in Italia sono calati in modo drammatico dalla metà del 2017». Si è tuttavia registrato in Olanda «in questo periodo successivo alla crisi migratoria un continuo, alto numero di richiedenti asilo, molti dei quali provenienti dall’Italia. Questi movimenti sono un altro problema che dobbiamo affrontare».
Ciò che la Segretaria Knol espone è per l’Olanda il problema dei problemi: se in Italia il numero degli arrivi si è ridotto drasticamente, non così in Olanda il numero di richieste di asilo, e ciò a causa della “post-migrazione”, ossia degli spostamenti secondari di migranti che sbarcano in Italia per approdare altrove, e in particolare in Olanda.
E’ questo uno dei massimi problemi della realizzazione di una vera e propria procedura europea: se all’Italia interessa il controllo della frontiera matittima esterna, che è frontiera dell’Unione Europea, ai Paesi centro-europei (in primo luogo alla Francia, all’Olanda e alla Germania; per tacere di Ungheria e Polonia) interessa invece che non aumentino le richieste di asilo sul loro territorio, attraverso un secondo flusso migratorio proveniente dall’Italia (che resta ancora il principale punto di primo approdo). Non affrontare, in via formale e sostanziale (e non solo informale), questi problemi rischia non solo di aggravare la crisi migratoria, ma anche di produrre nell’Unione Europea fratture insanabili di cui già si scorgono le crepe.

Possibili valutazioni sul caso della Sea Watch 3

In che modo la Comandante Rackete ha giustificato la decisione di muoversi dal suo punto di fonda a mezzo miglio da Lampedusa? Come abbiamo visto, e come ha spiegato il suo legale ai giornali, «la comandante, sabato mattina [29 giugno, ndA], era attesa a Lampedusa per l’interrogatorio. Aveva capito che non le avrebbero consentito di entrare in porto, che avrebbe dovuto abbandonare la nave e non se l’è sentita. Non ha preso una decisione improvvisa, ha cercato di comunicare con la Capitaneria dove non c’era nessuno che parlasse inglese. Quando ha visto che la motovedetta non si spostava è scesa dal ponte per vedere, non voleva far male a nessuno. Disobbedienza sì, violenza no».
Sicuramente non c’era intenzione in Carola Rackete di far del male ad alcuno, meno che mai alle forze dell’ordine italiane. Le scuse da lei immediatamente presentate ai Finanzieri appaiono del tutto sincere. Lo dimostrano le sue parole: «Non volevo certo colpire la motovedetta della Guardia di Finanza. Non era mia intenzione mettere in pericolo nessuno. Per questo ho già chiesto scusa e lo rifaccio: sono molto addolorata che sia andata in questo modo». Lo dimostrano anche le parole del Generale Alessandro Carrozzo, comandante del reparto aeronavale della Guardia di Finanza di Palermo: «Prendiamo atto delle scuse. Si è resa conto che ha causato un danno; ha riconosciuto, come si fa tra la gente di mare, di aver creato una situazione che non avrebbe voluto causare».
Ma dalle parole dell’avvocato Gamberini non si evince che ci fosse al momento dei fatti un’emergenza a bordo e della Sea Watch 3; infatti, la decisione di forzare il blocco per entrare nel porto di Lampedusa è stata presa unicamente per timore che si verificassero di atti di autolesionismo; e per non poter la Rackete sottoporsi all’interrogatorio in Procura di Agrigento, ottenendo al contempo l’attracco per la sua nave e lo sbarco dei migranti a bordo.
Per quanto del tutto comprensibili, queste preoccupazioni non prefiguravano uno stato di necessità e di urgenza a bordo della Sea Watch 3: né de iure condendo, né iure condito.
C’è poi un secondo punto debole nelle argomentazioni del difensore della Rackete. La sua assistita avrebbe provato a comunicare con la Capitaneria di Porto dove però «non c’era nessuno che parlasse inglese». L’argomentazione appare debole perché l’ostacolo linguistico tra la Rackete e la Capitaneria di Porto avrebbe potuto essere facilmente superato: per esempio chiamando a fare da interprete il rhib driver Christian Totti, cugino del fuoriclasse romanista, che si trovava a bordo della nave e che pensiamo fosse perfettamente in grado di ricoprire questa mansione. Oltretutto, in un secondo momento, la Rackete ha dichiarato di aver comunicato alla Capitaneria che stava entrando in porto; segno che l’ostacolo linguistico era stato superato.
Anche le parole della stessa Comandante, per quando degne di massimo rispetto e oltremodo comprensibili, non costituiscono una giustificazione: «Da giorni – ha dichiarato – facevamo i turni, anche di notte, per paura che qualcuno si potesse gettare in mare. E per loro, che non sanno nuotare, significa: suicidio. Temevo il peggio. C’erano stati atti di autolesionismo». Com’è noto, ad affiancare la Sea Watch c’erano da giorni unità navali italiane pronte a intervenire per ogni eventualità; non solo tale circostanza, ma le stesse argomentazioni della Rackete (il timore di un evento futuro che avrebbe potuto non verificarsi mai) non prefigurano una situazione di emergenza in mare quale prevista dal diritto internazionale.
Come sappiamo, il procuratore di Agrigento Luigi Patronaggio (il magistrato noto per aver incriminato il ministro Matteo Salvini per sequestro di persona nel caso Diciotti) ha reso una dichiarazione durissima nei confronti della Rackete: «Le ragioni umanitarie non possono giustificare atti di inammissibile violenza nei confronti di chi in divisa lavora in mare per la sicurezza di tutti». La comandante si è invece giustificata asserendo che per lei «era vietato obbedire», dato che le stavano chiedendo di riportare i migranti in Libia: cosa, questa, impossibile, dato che «per la legge sono persone che fuggono da un Paese in guerra» e quindi riportarle in Libia avrebbe costituito un illecito internazionale.
Abbiamo già detto di esser d’accordo con la Comandante Rackete sul fatto che la Libia è un Paese in guerra cui non si può più affidare una zona SAR sicura. Sicché la Rackete, per questo aspetto, ha ben operato con slancio e anche con una ragguardevole dose di coraggio, dato che in pratica ha sottratto i migranti che aveva già soccorso alle motovedette libiche, nel frattempo sopraggiunte ad affiancare la Sea Watch 3.

Non va poi trascurato un altro elemento. Vi è chiaramente stata una discrasia fra le varie “anime” delle Autorità italiane. Il ministro degli esteri Moavero Milanesi, forse in ciò confortato dalla posizione delle Autorità costiere italiane, ha dichiarato (a nostro avviso assai correttamente) che la SAR libica non può considerarsi dotata di porti sicuri, non essendo l’attuale Libia per definizione un posto sicuro in cui far approdare migranti che ne sono appena fuggiti.
A fronte di questa posizione, c’è quella del Ministro degli Interni Salvini (confortato, come abbiamo visto, dalla sua omologa olandese) per il quale la SAR libica è perfettamente funzionante e “garantista” alla stregua delle normali zone SAR contigue (quella tunisina, la maltese e l’italiana).
Ora, lo ribadiamo, la comunità internazionale dovrebbe rendersi conto che la SAR libica è una mera finzione giuridica, inaccettabile non solo per i canoni della democrazia europea, ma anche per chiunque abbia minimamente a cuore il salvataggio dei migranti in mare e in generale l’applicazione del diritto del mare ai casi di emergenza. La dura posizione del ministro Salvini, che si chiedeva perché quei migranti non fossero stati affidati dalla Sea Watch 3 alla SAR libica, si scontra pertanto non solo con la realtà e con la logica, ma anche con l’orientamento prevalente in altri ambienti italiani: del suo collega agli Esteri, della Guardia Costiera e della Guardia di Finanza. Ne consegue che, escludendo quella libica, le possibili SAR alternative a quella italiana si riducevano a Malta e alla Tunisia: Paesi che già si erano già dichiarati per nulla disposti a collaborare.

L’orientamento della Magistratura italiana sul caso

Com’è noto, il procuratore di Agrigento Luigi Patronaggio e il procuratore aggiunto Salvatore Vella hanno chiesto la convalida dell’arresto della Comandante Carola Rackete per violazione dell’articolo 1100 del codice della navigazione (resistenza o violenza contro nave da guerra) e per resistenza a pubblico ufficiale, per aver speronato una motovedetta della Guardia di Finanza «con coscienza e volontà».
Nelle tredici pagine di richiesta di convalida dell’arresto, i due magistrati hanno aggiunto che «non c’era lo stato di necessità perché la Sea-Watch 3 veniva costantemente monitorata ed assistita dalle forze dell’ordine. Le situazioni di emergenza esistenti erano state affrontate con assistenza sanitaria a bordo e con lo sbarco a terra dei casi di pericolo di danno grave alle persone».
La richiesta di arresto del procuratore di Agrigento e del suo aggiunto non è stata tuttavia convalidata dal PM di Agrigento, Alessandra Vella.
Il primo punto dell’ordinanza di scarcerazione della Rackete, firmata dalla giudice Vella, riguarda l’ipotesi di resistenza e di violenza contro pubblico ufficiale: «Nella scorta delle dichiarazioni rese dall’indagata e da quanto emerge dalla visione del video – si legge nell’ordinanza della GIP – il fatto deve essere molto ridimensionato, nella sua portata offensiva; l’avere posto in essere una manovra pericolosa nei confronti dei pubblici ufficiali a bordo della motovedetta senz’altro costituente il portato di una scelta volontaria seppure calcolata […] detto reato deve ritenersi scriminato per avere l’indagata agito in adempimento di un dovere».
Queste considerazioni sembrano essere in netto contrasto con quanto dichiarato dalla Guardia di Finanza nella seconda pagina del verbale di sequestro della Sea Watch 3, di cui abbiamo già parlato. Secondo le Fiamme Gialle, infatti, nella manovra della Sea Watch 3, attivata nonostante tutte le segnalazioni dissuasive luminose e sonore, si è configurata la concreta possibilità di mettere a repentaglio la vita dei finanzieri a bordo della corvetta, come pure di coloro che erano a bordo della Sea Watch 3, apparsi alle telecamere visibilmente spaventati dall’accaduto e dal pericolo corso.
Nella stessa ordinanza, la PM Vella ha poi precisato che «il dovere di soccorso non si esaurisce nella mera presa a bordo dei naufraghi, ma nella loro conduzione fino al porto sicuro».
Non possiamo negare la correttezza di un tale assunto, ma vi sono alcuni elementi da considerare.
In primo luogo, non si stava negando ai migranti della Sea Watch 3 un porto sicuro, dato che erano di pubblica ragione i negoziati fra alcuni Paesi europei per ripartirsi l’accoglienza dei migranti.
In secondo luogo, il trovarsi la Sea Watch, al momento dei fatti, alla fonda a mezzo miglio dal porto di Lampedusa, debitamente assistita da unità navali militari italiane, assicurava già di per sé un porto sicuro; pertanto la Comandante Rackete aveva già adempiuto al suo dovere di conduzione a porto sicuro, essendo ferma a mezzo miglio dalla rada di Lampedusa.
In terzo luogo, occorre distinguere tra una situazione di distress, ossia di emergenza, e una situazione di rescue, di salvataggio; la comandante Rackete, generosamente, aveva recuperato in acque libiche dei migranti in stato di estrema necessità (così adempiendo all’art. 98, comma primo, lett. b della Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare); coraggiosamente aveva poi rifiutato di consegnare quei migranti alle autorità libiche, sottraendoli a chissà quante e quali nuove sofferenze; correttamente aveva chiesto a vari Stati d’indicarle un punto SAR dove sbarcare; e ottenuta dai libici la risposta di consegnare a loro il suo carico umano, umanamente e legittimamente la Rackete si era rifiutata di farlo, chiedendo assistenza ad altri Paesi. Non essendo la Tunisia un porto sicuro, e non essendo disponibile Malta, restava l’Italia come l’unico Paese a cui chiedere l’approdo sicuro.

Considerazioni finali di merito

La logica conseguenzialità di questi atti non esimeva tuttavia la comandante Rackete dall’osservanza del diritto internazionale e, una volta entrata nelle nostre acque territoriali, dal rispetto delle leggi italiane.
A questo proposito va notato che nell’ordinanza della GIP Vella si accoglie la tesi dei legali della Rackete (Alessandro Gamberini, Leonardo Marino e Salvatore Tesoriero), per i quali una motovedetta della Guardia Costiera (ma in realtà trattavasi di un’unità della Guardia di Finanza) non può essere considerata nave da guerra, non avendo i vessilli tipici e soprattutto non essendo pilotata da un ufficiale di Marina. Scrive inoltre la GIP che «le motovedette della Finanza sono tali solo quando operano fuori dalle acque territoriali o in porti esteri ove non vi sia un’autorità consolare».
Quest’ultima affermazione, per come riportata fra virgolette dalla stampa, ci sembra incomprensibile; messa la questione in questi termini, si potrebbe sostenere un diritto dei nostri Finanzieri o della Guardia costiera italiana di inseguire dei contrabbandieri solo se essi si trovassero in acque internazionali, o stessero per approdare in porti esteri dove non c’è un’autorità consolare italiana; non ci sarebbe invece alcun diritto d’inseguire dei contrabbadieri in acque italiane, dato che in tal caso le unità navali cesserebbero di avere qualità di motovedette. Insomma, le parole della GIP citate dalla stampa tra virgolette, portate alle estreme conseguenze, condurrebbero a conclusioni giuridicamente moleste.
Ciò detto, va anche rilevato che l’art. 29 della citata Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare dà una chiara definizione di che cosa sia una “nave da guerra”. «Agli scopi della presente convenzione – vi si legge – “nave da guerra” significa una nave appartenente alle forze armate di uno Stato, che rechi le insegne esteriori che distinguano tale nave per la sua nazionalità, sotto il comando di un’ufficiale debitamente a ciò preposto dal Governo dello Stato, il cui nome compaia nell’apposito elenco di servizio o in un suo equivalente, e sia governata da un equipaggio sotto regolare disciplina militare».
Com’è facile concludere, la motovedetta della Guardia di Finanza che ha cercato di inibire l’ingresso in porto alla Sea Watch 3 ha tutte le caratteristiche previste dalla Convenzione del diritto del mare, e pertanto può benissimo considerarsi una “nave da guerra”, facendo decadere, sotto questo profilo, l’attenuante invocata dai legali della Comandante Rackete e, sembra, avallata nell’ordinanza della sua scarcerazione.
Un terzo punto sollevato nell’ordinanza della GIP Vella riguarda invece il Decreto Sicurezza bis, ed è perfettamente condivisibile: dato che non si può non concordare sul fatto che il predetto decreto interministeriale non è applicabile al caso di specie.

Come si vede, l’intera questione presenta un quadro piuttosto complesso in cui, a fronte di atti coraggiosi e umani compiuti da una ONG, fanno da contrappunto circostanze in cui i responsabili della medesima avrebbero dovuto tener conto della nostra legislazione (non ultima, la norma costituzionale sulla competenza esclusiva dell’Italia sui confini), che invece è stata chiaramente violata, peraltro in acclarata assenza di una nuova situazione di emergenza a bordo, essendo stata una precedente emergenza già affrontata e risolta.
A fronte di ciò, va notato che l’atmosfera da “circo mediatico” stratificatasi intorno al caso non ha consentito di trattare il medesimo con quella tranquillità e con quella sobrietà di approccio che sarebbero state necessarie per dipanare i fili di una complessa matassa giuridica, diplomatica e politica.
Va infine rilevata ancora una volta l’assenza di un’azione europea univoca, o perlomeno concertata, di cui ci sarebbe ormai urgente bisogno; e va sottolineata la presenza in Italia di molti, forse troppi, divisivi orientamenti politici e governativi (si pensi alla polifonia delle voci di maggioranza; e al caleidoscopio cromatico delle opposizioni); e l’assenza di una posizione corale dell’Europa. Tutto ciò non consente, né mai consentirà, di risolvere i drammi umanitari e migratori cui assistiamo quotidianamente e che, fatalmente, detteranno l’agenda del futuro diplomatico, politico e culturale anche dell’Unione Europea; o di ciò che ne resterà.

EUXIT. Il dramma dell’Europa uscita da se stessa

Introduzione

Si convive a volte con ischemie conclamate, o a lungo silenti. Nella vita dell’Unione Europea tali ischemie si chiamano exit: patologie conclamate o in sonno stanno portando l’Unione Europea in uno stato di profonda crisi. Non solo la Brexit, ma tante altre exit, impercettibili ai meno avvertiti, drammaticamente stanno moltiplicandosi nella vita europea. Un’ “europatia” sta insomma colpendo il sistema centrale di Bruxelles, per poi dipanarsi a quello periferico.

Hans Vollaard, docente di politica europea a Utrecht, in un recente libro ha definito questo morbo Disintegrazione europea (H. Vollaard, European Disintegration. A Search for Explanation, Palgrave Studies in European Union Politics, London, Palgrave-Macmillan 2018, XIII+265 pp., Sc £ 67,50; Hc £ 119,59).

Dovendo definire che cosa sia la disintegrazione europea, Vollaard ha pescato da un paradigma di Moravcsik: la disintegrazione è «un decrescita degli scopi geografici dell’UE nell’ambito delle questioni di politica coordinate dalla UE, nel quadro della complessità istituzionale della UE, nell’impatto che ha politica di coordinamento sugli Stati membri della UE» (Vollaard 2018, p. 50). Ma ciò riguarda solo i Paesi membri o anche il rapporto tra questi e i Paesi non membri dell’UE? La disintegrazione interna all’UE potrebbe infatti venir rimpiazzata da una crescente politica di coordinamento fra altri gruppi di Stati, come il Consiglio d’Europa, le Nazioni Unite e la NATO.

Da cosa dipende la disintegrazione? A una lettura realistica dei fatti, la disintegrazione comunitaria è causata da forze esterne: dalla presenza d’un gruppo di “Stati egemonici”, da una crescente interdipendenza economica e infine dalla diversificata condotta degli Stati coinvolti (in politica estera, nella qualità delle leadership, nelle premesse negoziali da cui si parte nel tracciare accordi, nel potere di mobilitare i gruppi produttivi).

Una tale prospettiva, se abbiamo ben capito, sarebbe accettabile solo partendo dall’assunto che gli attori chiave siano solo ed esclusivamente gli Stati territoriali. Ma che cosa accadrebbe se il fenomeno della disintegrazione europea fosse invece ascrivibile alla stessa Unione Europea e alle sue dinamiche interne; se non fossero gli “Stati egemonici” (oggi si direbbe “sovranisti”), ma piuttosto le malfunzionanti istituzioni comunitarie la causa disgregante?

Guardando bene al passato, si noterà che Paesi come Canada, Regno Unito, Iraq, Spagna e Belgio hanno vissuto e affrontato la sfida della disintegrazione. Sino a ieri, invece, l’UE aveva dovuto affrontare solo la sfida di una crescente integrazione. Ora non è più così. Fra l’altro, oltre all’UE, anche altri Paesi sono stati grandi protagonisti di integrazione al loro interno. Si pensi alla Germania, al Vietnam, allo Yemen o alla Cina. Messa la questione in questi termini, ne consegue che i meriti dell’integrazione europea, pur non essendo astratti, tuttavia non sono meriti di cui godere e in cui crogiolarsi in eterno. L’inversione del ciclo, la disintegrazione inaugurata dalla Brexit come fattore nuovo per la politologia europea, ha dimostrato al mondo che nelle relazioni internazionali nulla si conserva sub specie aeternitatis, come a volta siamo tentati di credere. Non è stato così, per esempio, per il muro di Berlino, né per l’Unione Sovietica e il suo blocco socialista.

L’imperialismo della UE

Dell’imperialismo usa spesso dare accezioni negative: assimilandolo a conquiste territoriali, a fenomeni di colonizzazione e di repressione. Perché assimilare la UE a questo concetto così antieuropeista?

A descrivere la UE come un impero fu proprio l’allora presidente della Commissione europea, José Manuel Barroso, che in una conferenza stampa tenuta il 10 luglio 2007 disse: «Talvolta mi piace paragonare l’Unione europea, come creazione, all’organizzazione degli imperi. Imperi! Perché noi abbiamo le dimensioni degli imperi. Ma c’è una grande differenza. Gli imperi erano usualmente creati attraverso la forza, con un centro che imponeva agli altri un Diktat. E ora noi abbiamo ciò che alcuni autori hanno definito “il primo impero non imperiale”» (cit. in R. Foster, Mapping European Empire. Tabulae Imperii Europaei, London, Routledge 2015).

Non sarebbe difficile, a oltre un decennio di distanza, ripescare le parole di Barroso e condirle di sarcastici riferimenti all’Unione Europea di oggi. Il potere finanziario di alcuni Stati e di alcuni gruppi di pressione non è forse esercizio di una forza imperiale sui Paesi più deboli (come il caso greco insegna)? Non esiste a Bruxelles (e, per alcuni, a Berlino) un centro di potere in grado di emanare i suoi Diktat? Non ha pertanto la UE assunto forma di un “impero imperiale” che detta regole e pretende ubbidienza dalla periferia?

L’evoluzione degli ultimi tempi; i Diktat imposti da Bruxelles nella gestione della crisi economica; le prescrizioni draconiane imposte al capezzale del malato di turno; rende, tutto ciò, assimilabile l’UE a un “impero imperiale”? No, ma a patto di riconoscere che l’UE tutto sommato poggia ancora su un fondamento volontaristico (e ci sembra questa la linea dello stesso Barroso, stando al “Die Welt” del 17 ottobre 2007); ciò che l’allontana da una “dimensione imperiale” comunemente intesa.

Com’era prevedibile, le dichiarazioni di Barroso furono oggetto di critiche (cfr. D. Charter, Call for Vote in “Europe’s Empire”, in“The Times”, 11 luglio 2007; B. Waterfield, Barroso hails the European “Empire”, in “The Telegraph”, 18 luglio 2007). La nozione di “Impero” suonava troppo sinistra alle nuove categorie politologiche filoeuropee. Nondimeno, il dibattito scaturito dalle dichiarazioni di Barroso era semplicemente effetto della scoperta che l’UE condivideva molti elementi con gli imperi propriamente detti: tanto che alcune categorie di questi (per esempio l’ascesa e il declino) avrebbero potuto essere applicate per spiegare il nuovo fenomeno della “disintegrazione” dell’UE (Vollaard 2018, p. 95).

Integrazione comunitaria per via elitaria

Che cosa è successo alla costruzione europea? Fin dagli albori della CECA fu chiaro che le masse sarebbero state escluse dall’intero processo di edificazione comunitaria. Certamente, quest’assenza di coinvolgimento facilitò non poco la costruzione di un progetto sul quale fu in fondo assai facile allineare sei Paesi dell’Europa occidentale intorno all’indubbia novità di mettere in comune la produzione del settore carbo-siderurgico.

Ciò detto, è indubbio che il collante dell’edificio comunitario restasse pur sempre la buona volontà dei Sei. Se la CECA restò in piedi, fu per la non trascurabile ragione che essa restava comparativamente più vantaggiosa rispetto ad altre opzioni. E negli anni seguenti «la limitata capacità della CEE di tenersi insieme non solo è stata il portato della riluttanza di provvederla dei mezzi per costruire una nuova lealtà e rafforzare i suoi confini, ma anche dall’attitudine accogliente verso i nuovi Stati membri. I Governi degli Stati vicini hanno considerato con attenzione lo sviluppo economico della CEE e hanno dedotto che l’ingresso potesse essere più vantaggioso delle alternative nazionali e internazionali che avevano. Le loro richieste di partecipazione avrebbero costituito una sfida per la formazione della Comunità europea, poiché la disunione esterna della Comunità europea avrebbe avuto un impatto sulla sua costruzione interna» (Vollaard 2018, p. 163).

I confini permeabili dell’UE

Non deve destar sorpresa l’affermazione che oggi l’UE ha confini permeabili. Tale permeabilità è data da vari fattori: a) le preoccupazioni indotte dall’unificazione tedesca e dal fatto che ciò aprisse alla Germania un Sorderweg, una via speciale alla sua partecipazione alla Comunità europea; b) l’accresciuto flusso di capitali in Europa, anche da e verso la nuova Germania unita; c) le nuove logiche d’interscambio di risorse; e) le nuove modalità di concludere accordi nell’era della globalizzazione; f) il fatto che in ultima analisi la globalizzazione sia la negazione della sovranità nazionale e, per esteso, di quella volontà di cedere parti della propria sovranità per il bene comune dell’Europa.

Tutto questo però non è detto che costituisca di per sé una minaccia per la sopravvivenza dell’UE. L’allargamento comunitario è infatti andato avanti anche per emulazione, specialmente dopo la fine dell’URSS e con l’adesione all’UE degli ex Paesi del blocco socialista. Va inoltre considerato che le nuove candidature sono state facilitate anche dal fatto che l’Unione, col passar del tempo, ha definito sempre meglio la sua struttura interna, diventando un’attrattiva per i nuovi Paesi candidati, essendo «la migliore (o meno peggiore) opzione fra alternative nazionali e internazionali» (così Vollaard 2018, p. 191).

In altre parole, il processo d’integrazione europea è stato reso possibile dalla mancanza di migliori alternative percorribili. Ciò detto, e per quanto il consolidamento comunitario abbia abbracciato indubbiamente i più svariati settori, sia l’UE sia i suoi predecessori hanno poggiato perlopiù «sulla cooperazione volontaria dei Paesi membri». Non solo; ma a essi sono stati dati solo scarsi mezzi di natura regolamentare e legale per rafforzare l’acquis comunitario e per mantenere il controllo dei confini esterni all’Unione, riducendo quelle che definiremo, poco oltre, le “uscite parziali” dalla UE. «In sintesi, la UE ha sviluppato solo una piuttosto parziale capacità aggregante. Il costituire essa un’attrattiva rispetto ad altro, piuttosto che il suo potere, è stato cruciale nel prevenire le exit» (Vollaard 2018, p. 191).

Ma per rendere l’UE attraente era indispensabile trascurare le masse e mettere la sordina sulle voci d’insoddisfazione. Ma questo non è stato possibile; e il grande pubblico ha dato all’UE un appoggio sempre minore. Essa ormai comporta costi elettorali sempre crescenti. Se pertanto assistiamo a consistenti astensioni dal voto, ciò lo dobbiamo al fatto che Bruxelles non è disposta a pagare un costo elettorale per guadagnarsi il sostegno della massa dell’elettorato europeo. E’ vero: l’euroscetticismo e l’antieuropeismo non hanno comunque quella ribalta che ci si potrebbe aspettare nelle condizioni attuali. Ma ciò avviene soltanto perché gli accordi contenuti nei trattati europei sono talmente difficili da modificare che gli euroscettici e gli antieuropeisti non sanno davvero da dove cominciare. Ma frenare l’euroscetticismo con l’arma giuridica di trattati impossibili da modificare non costituisce affatto una garanzia di solidità dell’impianto comunitario e di tenuta dell’UE.

Quanto precede ci costringe a un’aggiunta: lasciare l’UE potrebbe rivelarsi più attraente come partial exit che come total exit. Per svincolarsi dai trattati, infatti, occorre conoscerli bene, soprattutto nel rapporto costi-benefici che un’uscita comporterebbe. Ecco dunque affacciarsi l’ipotesi di un partial exit sotto forma d’impegno al rispetto solo di certe norme dei trattati, ma non di altre. E con ciò affacciarsi la prospettiva di un europeismo à la carte. Questo scenario è dunque dedotto dall’impossibilità di lasciare del tutto l’UE, specialmente per i Paesi dell’eurozona: troppo alti i costi, troppo alti i rischi. Ecco allora prendere dell’Europa ciò che serve e ciò che piace, trascurando ciò che è inviso.

Ciò non significa che l’UE sia al sicuro. «L’integrazione europea è stata fonte d’insoddisfazione a causa del suo impatto distruttivo sui Paesi membri» (Vollaard 2018, p. 192).

Il trauma Brexit

La Brexit avrebbe dovuto essere un’avvisaglia: la prima ischemia seria della vita comunitaria. Per la prima volta l’UE aveva sperimentato l’abbandono totale da parte di uno dei suoi membri più importanti, il Regno Unito. La condotta di partiti, dei media e di vari gruppi di pressione tenuta in questa circostanza doveva far presagire la possibilità di abbandono totale da parte britannica.

A ben vedere, nel Regno Unito di euroscetticismo ce n’è sempre stato in abbondanza, e non occorre tornare al celebre «I want my money back» di Margaret Thatcher. Vollaard ci ricorda infatti (p. 238) che già prima di quel brocardo thatcheriano, nel 1983, il Partito laburista aveva pubblicato un manifesto in cui chiedeva di uscire dalla CEE, vista come un club di capitalisti. Alla fine degli anni Ottanta accenti da Brexit non erano ovviamente mancati anche dai conservatori. E si registrava un accentuato euroscetticismo anche tra le fila del British National Party e dell’Independence Party, che avevano riscosso notevole consenso nelle elezioni parlamentari europee del 1984, su una piattaforma programmatica euroscettica che oggi definiremmo “sovranista-populista”, dato che la Commissione e perfino la Corte di Giustizia erano visti come organi delegittimati perché composti di gente non eletta, e quindi non rappresentativi dei popoli europei. Tale euroscetticismo si è acuito nel Regno Unito dopo il Trattato di Maastricht, soprattutto nelle file dei conservatori. Non minor euroscetticismo ha causato anche l’allargamento dell’UE, che ha destato nei britannici sentimenti di diffidenza verso la vecchia mentalità degli ex Paesi socialisti, ma anche preoccupazioni di natura economico-sociale motivate dalla paura della dislocazione delle imprese britanniche all’estero, in Paesi comunitari a basso salario e quindi con minori costi di manodopera. L’emergenza migratoria dalla Siria, infine, ha fatto il resto.

La Brexit era quindi un evento annunciato, che peraltro svelava un’interessante circostanza. La Gran Bretagna era entrata nella CEE per ragioni pragmatiche, che tuttavia mano a mano s’indebolivano di fronte a varie questioni: a) quella dei contributi britannici al bilancio comunitario, giudicati eccessivi dai Sudditi di Sua Maestà; b) l’altra della protezione dei lavoratori con politiche di welfare, richieste negli anni Novanta dai laburisti ma avversate dai conservatori; c) e, last but not least, la questione dei costi dell’ ”eurocrazia”.

Vi erano quindi già molte ragioni che inducevano a pensare che la Gran Bretagna coltivasse pensieri di Brexit. Ma uno dei fattori rivelatosi determinante per i britannici si palesò nitidamente in occasione della lunga crisi economica iniziata nel 2007. In quella circostanza il Regno Unito (come altri Paesi membri) si convinse della netta incapacità della UE di gestire le crisi da debito; era infatti emerso in tutta chiarezza che l’UE non era uno strumento internazionale in grado d’incoraggiare la crescita economica; semmai l’esatto opposto. Questo ha ulteriormente incoraggiato la propensione alla Brexit.

Un altro elemento che ha indotto gli inglesi a uscire dall’UE è stata la marcata differenza riscontrata tra il welfare dei Paesi membri e il sistema a economia liberista di tradizione britannica, che comportava tagli alle pensioni, ai sussidi di disoccupazione, alle assicurazioni pubbliche in favore dei disabili e che esigeva forti gravami sul reddito delle famiglie per le spese mediche. Di conseguenza la lealtà alla UE, come elemento morale di natura politica generale, ha cessato di costituire per la Gran Bretagna (e per altri) un incentivo utile di per sé a restare nell’Unione. Era invece per Londra un incentivo a uscirne. Come incentivo a uscire dall’UE è stato il desiderio britannico di mantenere le competenze nel campo della giustizia, degli affari interni e dell’indipendenza valutaria. Si ricorderà inoltre l’uscita nel 2014 degli europarlamentari conservatori britannici dal Partito Popolare Europeo. Quale il risultato? Che con una Gran Bretagna non pienamente aderente all’area Schengen e fuori dall’unione monetaria, i costi di uscita dalla EU sono stati assai inferiori di quel che sarebbero stati se Londra avesse pienamente aderito a quei sistemi. «Gran parte dei britannici ha ritenuto che la Brexit avrebbe implicato soltanto costi limitati in termini di posizione internazionale, dell’economia e della vita quotidiana nel Regno Unito» (così Vollaard 2018, p. 240).

Vi è poi un fattore storico-politico da considerare. Tradizionalmente i britannici sono sempre stati legati più a Paesi di tradizione anglosassone, come gli Stati Uniti, che ai Paesi dell’UE. A questo elemento sono connessi altri di non minore importanza nel determinare la Brexit. Il Regno Unito era conscio di avere a disposizione una serie di alternative nazionali e internazionali all’UE, come per esempio: un ragguardevole potere nucleare; un seggio permanente al Consiglio di Sicurezza dell’ONU; forti legami con il Commonwealth; un ruolo non secondario in organizzazioni internazionali come la NATO e il WTO; e, dulcis in fundo, un’autostima piuttosto marcata nutrita dai sudditi di Sua Maestà.

Ecco perché la Brexit assume il ruolo di unicum: di patologia conclamata i cui virus, tuttavia, per troppo tempo sono rimasti dormienti e non ravvisati dai diagnosti.

Brexit interrupta: il caso greco

Il recente caso greco rassomiglia molto da vicino alla Brexit: è, a ben vedere, una Brexit interrupta.

Sappiamo che l’adesione della Grecia alla CEE, dopo il ritorno di Atene alla democrazia, era stata tuttavia osteggiata all’interno sia dal PASOK (il partito socialdemocratico di Andreas Papandreou), sia dal KKE (il Partito comunista ellenico marzista-leninista, fondato nel 1918). L’ipotesi di una Grexit per molto tempo fu ben più che un’ipotesi appena scoppiata la crisi economica e quella del debito ellenico. In quest’occasione trovarono spazio politico e ascolto elettorale partiti delle estreme come Syriza e LAUS (“Alba dorata”).

Quali fattori avrebbero potuto condurre a un Grexit? Tanti ne possono essere delineati: a) le misure di austerità; b) i tagli alla Sanità e alle pensioni; c) La cattiva gestione da parte dell’UE della crisi migratoria.

Di conseguenza, il 72% del popolo ellenico, stando ai sondaggi, ha dichiarato mancanza di attaccamento all’UE. Ed è sorprendente rilevare che si tratta di una percentuale assai simile a quella britannica; come ha accertato Susannah Verney in un’approfondita analisi per l’ “International Political Science Review” (S. Verney, Waking the sleeping Giant or expressing domestic Dissent? Mainstream Euroscepticism in crisis-strucken Greece, in “International Political Science review”, 2014, 52, n. 5, pp. 1142-1159).

Ciò che spingeva i greci a uscire dall’UE erano non solo i programmi di austerità predisposti dalla Commissione e dal Fondo Monetario Internazionale, ma anche il fatto che tali austere prescrizioni dovessero essere rigorosamente osservate anche in caso di cambio di governo o di rigetto delle ricette della Commissione attraverso referendum popolare.

Ma perché poi la Grexit non si è verificata? Perché in fondo essa avrebbe costretto ad affrontare l’enorme debito nazionale ellenico in Euro con la prospettiva assai incerta e pericolosa di tornare a stampare dracme in brevissimo tempo e senza apparati amministrativi nazionali in grado di gestire la transizione valutaria. Tutto ciò ha spinto molti greci a ritornare sull’ipotesi di uscita dall’UE, per quanto insoddisfatti delle sue impopolari politiche sociali; questo perché la Grexit rimaneva un’opzione assai poco attraente e assai poco raccomandabile. Quale l’alternativa? Che i greci hanno infine optato per una ”uscita parziale” dall’UE, spostandosi fisicamente molti dal Paese e spostando affari e capitali all’estero. Mentre sul piano interno si è avviato il tentativo di rinazionalizzare quei poteri già conferiti all’UE: in particolare nei campi dell’immigrazione e della gestione degli accordi di commercio (cfr. Pew Research Center, Post-Brexit, Europeans more favorabile toward EU, Washington DC, PRC 2017).

Qual è stata dunque la partial exit della Grecia? Essa ha applicato le misure di austerità stabilite dalla Commissione e dal FMI con un’apposita legislazione, ma fermandosi a questo: «L’esempio greco dimostra pertanto che l’insoddisfazione può condurre alla disintegrazione, seppure in forma di exit parziale invece che completo» (Vollaard 2018, p. 243).

Il caso olandese

Anche l’Olanda è stata protagonista di quella che Vollaard ha definito un partial exit. L’Olanda, Paese europeista per eccellenza, ha accettato con grande riluttanza l’idea di una sovranazionalità europea; lo ha fatto per senso pratico, «come strumento per legare i maggiori Paesi continentali ad accordi commerciali; per quanto l’Olanda avrebbe preferito una NATO intergovernativa e transatlantica alla CEE per la cooperazione nel campo della sicurezza» (Vollaard 2018, p. 243).

L’avvento in Olanda di partiti euroscettici e populisti di sinistra e di destra e il “no” alla Costituzione europea uscito dal referendum olandese del 2005 hanno fatto il resto. Pertanto anche l’Olanda è diventata più scettica sui benefici di restare nell’UE, soprattutto a fronte di nuovi contributi che gli olandesi dovrebbero dare al bilancio finanziario dell’Unione.

Altre sindromi da exit

Non si è molto riflettuto anche sul fatto che altre sindromi da exit si sono diffuse nel frattempo nell’UE, ben oltre il caso della Brexit e della fallita Grexit. Sarà pertanto il caso si ricordare i frequenti episodi in cui la condotta di alcuni importanti Stati membri dell’Unione sono in pratica equivalsi a vere e proprie exit parziali.

a) Italia, Francia, Cipro e Slovenia hanno visto montare al loro interno moltissime vibrate critiche contro le misure di liberalizzazione economica e di austerità adottate dalla UE: non solo per le loro implicazioni economiche, ma anche per quelle politiche (prima fra le quali impedire ai governi e ai parlamenti nazionali di adottare una diversa politica economica più aderente ai bisogni sociali delle popolazioni). Tali fortissime contestazioni contro la UE, come emerge dagli studi del PEW Research Center, si sono manifestate a livello di proteste di massa, specialmente in Italia e in Francia (PEW Research Center, 2017).

b) Italia e Francia si sono fortemente opposte e hanno vivamente disapprovato i tagli dell’UE alla spesa sociale, il modo in cui l’UE ha gestito l’intesa lunga crisi economica e il modo in cui l’UE ha affrontato la grave lunga crisi dei rifugiati e dell’immigrazione incontrollata.

In Italia sono stati protagonisti di tali proteste Lega e Movimento CinqueStelle. Sorprendentemente, in Francia le critiche sull’UE sono piovute tanto dal Front National della Le Pen quanto dal Front de Gauche (ossia dalla sinistra inizialmente denominata Front de Gauche pur changer l’Europe), una coalizione questa che fino al 2016 univa Partito Comunista Francese, Partito della Sinistra e Sinistra Unita. Questi partiti hanno condotto una fortissima campagna mediatica per la reintroduzione dei controlli statali alle frontiere francesi e per un referendum sul ritiro dall’Eurozona (se non per un’uscita vera e propria dall’UE, una Frexit che ripristinasse i controlli sovrani nazionali).

c) Anche in Danimarca, Repubblica ceca, Austria, Germania e Finlandia i partiti anti-immigrazione ed euroscettici hanno mietuto sempre maggiori consensi. Questi partiti, ciascuno nel suo Paese, hanno di continuo invocato dei referendum sull’uscita dall’UE.

Quali le conclusioni? Osserva Vollaard: «Le forti connessioni economiche con la Germania e la partecipazione all’Euro renderebbero l’uscita un affare piuttosto costoso. La mancanza di percorribili alternative internazionali all’UE dissuaderebbe partiti ed elettori dall’optare per un’uscita completa l’UE continuerà a essere accettata pragmaticamente, come il “male minore”» (Vollaard 2018, p. 246).

In sintesi, Alcuni Stati dell’UE (in particolare Austria e Danimarca) hanno chiesto di riappropriarsi del diritto di controllo sulle loro frontiere, praticando cosi una partial exit dall’UE o una non-entry. Altri Paesi (come la Finlandia) hanno chiesto un abbassamento del bilancio dell’UE. Altri ancora (come la Francia) hanno nettamente rifiutato di adempiere al Patto di Stabilità e di Crescita. Altri ancora (per esempio: l’Ungheria) hanno rifiutato di discutere la questione del ricollocamento dei migranti e dei rifugiati sul loro territorio. Altri membri dell’UE (come l’Italia) hanno pertanto deciso di rivedere autonomamente, in mancanza di una ridefinizione concordata a livello europeo, le loro leggi sull’immigrazione.

La cosa più importante da sottolineare, tuttavia, è che a livello di percezione di massa, nell’UE è assai diffuso e generalizzato fra i Paesi membri il desiderio di riprendersi le loro competenze in materia d’immigrazione: una tendenza che, com’è stato accertato, si fonda un ampio sostegno popolare (PEW, 2017).

Quanto ai profili economici, le cose sono alquanto diverse. Alcuni vorrebbero un rafforzamento dell’UE come unico strumento in grado di lenire la diffusa insoddisfazione per l’andamento dell’economia. Altri accetterebbero un maggior grado d’integrazione europea, ma a patto che l’UE sia in grado di realizzare una vera solidarietà, spingendo i Paesi più ricchi ad aiutare quelli più poveri. Altri ancora mostrano diffuse resistenze di natura politico-culturale a un ulteriore rafforzamento dell’UE oltre i limiti attuali.

Va poi considerato un terzo elemento. L’inclinazione sempre più marcata verso le partial exits può essere di grande incoraggiamento ai tentativi di Russia e Cina di rafforzare la loro influenza politico-economica nei Balcani occidentali (per esempio in Serbia) o in tutte quelle aree europee in cui l’attaccamento all’UE è ormai molto scarso, nonostante i dossier aperti sulle pre-candidature all’ingresso nell’Unione.

Le attuali gravi problematiche dell’UE

Innegabilmente, l’UE presenta problematiche assai gravi, che pure ci si rifiuta di analizzare a fondo. Potremmo sintetizzare queste problematiche con una serie di quesiti:

a) Come si articola l’insoddisfazione all’interno dell’UE, a livello socio-economico e politico-culturale?

b) Il fallimento dell’UE nella gestione della crisi del debito e nelle politiche migratorie non finirà per indebolire anche quei Paesi pragmatici che vedono l’UE some il minore dei mali, in mancanza d’altro?

c) La sempre maggiore permeabilità carsica dei confini esterni dell’UE non porterà infine alla sua disintegrazione?

d) L’uscita della Gran Bretagna non determinerà un “effetto domino” almeno nel quadro di un aumento esponenziale delle partial exits? Tale domanda appare legittima per una serie di ragioni. Quei membri dell’UE che non hanno adottato l’Euro con la Brexit hanno perso un partner importantissimo nelle questioni economico-monetarie. I membri dell’UE che sono anche membri della NATO hanno invece perso la Gran Bretagna come alleato importante. Lo stesso è accaduto per quei Paesi membri dell’UE distintisi per una politica estera in chiave anti-russa.

Un’altra ragione importantissima per chiedersi se la Brexit determinerà un “effetto domino” sta nel fatto che quei Paesi dell’UE che hanno usato la leva della riduzione dei loro contributi finanziari annuali al bilancio dell’Unione adesso si troveranno a dover fronteggiare l’ammanco dei contributi britannici per effetto della Brexit. Un tale ammanco di risorse, con la ripartizione di maggiori oneri che ne deriverà, potrebbe accrescere l’insoddisfazione generale nei confronti della UE e del suo modo di trattare le questioni economiche e sociali.

e) La Brexit non favorirà la già marcata tendenza a costruire un asse franco-tedesco? Esso avrebbe indubbiamente il vantaggio di rinsaldare l’UE a 27 membri, ma accrescerebbe il diffuso scontento verso un’élite europea che impone a tutti gli altri la sua road map. Questo rappresenterebbe una marcia indietro, proprio dopo che l’Europa a ventisette, caso raro per i tempi recenti, è stata in grado di adottare una posizione finalmente unanime e inequivoca proprio sulla Brexit.

Conclusioni

Osserva Vollaard in merito alle diffuse attuali tendenze dei membri della UE: «Non è tanto la forza aggregante dell’UE che li terrà dentro, quanto piuttosto la non attrattività a starne fuori. Per quanto pessima la UE sia agli occhi di alcuni governi, partiti ed elettori, la situazione al di fuori dell’UE è di sovente percepita come in peggioramento». Per contro, l’UE vedrà sempre verificarsi delle partial exits sotto forma di rifiuto degli Stati di adempiere alle sue politiche sociali, economiche e migratorie, e sotto forma di desiderio dei Paesi membri di tornare a gestire direttamente le loro frontiere.

Si tenga poi presente che l’euroscetticismo non si manifesta soltanto col populismo (sia esso a livello di governi o di partiti); ma anche con l’apatia di intere comunità di milioni di cittadini europei, che faranno di tutto sia per disertare le urne (come di fatto si è visto), sia per costruire “alternative locali” contro l’interferenza della legislazione comunitaria nei più svariati campi, e soprattutto nei campi economico-sociale, dei flussi migratori e della gestione delle frontiere.

La disintegrazione europea, spiega Vollard, non è quindi il contrario dell’integrazione. «L’UE sopravvivrà ancora a una serie di crisi anche grazie alle risorse degli Stati membri, seppure a un’importante condizione: che all’UE non ci siano alternative nazionali e internazionale percorribili. In tal senso, il fato dell’UE non sarà deciso dalla sua capacità aggregante, ma dall’evoluzione di poteri esterni in grado di attrarre capitali, cervelli e gli altri Stati membri» (Vollaard 2018, p. 250).

In altre parole, la disintegrazione europea è oggi un fattore insito nella vita stessa dell’UE. Ma tale fenomeno non potrà essere correttamente analizzato se si continuerà a chiudere gli occhi su una patologia che, per quanto silente, è ormai diffusa e che richiede un netto ri-orientamento delle politiche dell’Unione in tutti i campi (e sono molti) in cui essa si è rivelata del tutto fallimentare. Per dirla con Douglas Webber (D. Webber, European Disintegration? The Politics of Crisis in the European Union, London, Red Globe Press 2018), «se la storia c’insegna qualcosa, è che l’EU è un’entità altamente resiliente in grado di gestire, resistere e digerire le crisi; ma il futuro dell’Europa non è fissato nella pietra».

L’Unione Europea al bivio fra debito e colpa

L’internazionalista che voglia studiare l’evoluzione dell’attuale Unione Europea deve affrontare un rischio: l’incontro con norme, con le loro particelle e con codicilli di trattati che possono far smarrire l’interrogativo principale, da cui discende uno secondario. La domanda principale è: perché è nata la Comunità, poi, Unione Europea? La domanda subordinata è: dove sta andando l’Unione Europea?

Per far questo, direbbe il poeta latino Orazio, bisogna risalire ab ovo per arrivare usque ad mala. Partire dalle origini per giungere all’attuale situazione dell’Europa.

La parte dei trattati sovente meno studiata è quella dei preamboli. I trattati oggi vengono analizzati e interpretati cercando la norma e il comma da applicare e fermandosi là, senza trarre un respiro profondo sulle reali motivazioni che spinsero la comunità internazionale a concepire quei trattati e proprio quelli.

Ebbene, questo respiro profondo si avverte molto spesso nei preamboli che precedono gli articoli dei grandi strumenti giuridici europei. Quella che segue è una breve esemplificativa disamina, proposta al lettore senz’alcuna pretesa di completezza

Il preambolo del primo dei trattati comunitari, quello che il 18 aprile 1951 istituiva la Comunità del Carbone e dell’Acciaio (CECA), partiva dalla seguente considerazione: «La pace mondiale può essere salvaguardata soltanto con sforzi commisurati ai pericoli che la minacciano». I creatori della CECA erano convinti del fatto «che il contributo che un’Europa organizzata e viva può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche»; e «coscienti che l’Europa non si potrà costruire altro che mediante concrete realizzazioni che creino innanzitutto una solidarietà di fatto, e mediante l’instaurazione di basi comuni di sviluppo economico». I Padri fondatori della CECA si dicevano erano «desiderosi di concorrere con l’espansione delle loro produzioni fondamentali alla elevazione del livello di vita ed al progresso delle opere di pace»; e si dichiaravano «risoluti a sostituire alle rivalità secolari una fusione dei loro interessi essenziali, a fondare con la instaurazione di una comunità economica la prima assise di una più vasta e più profonda comunità fra popoli per lungo tempo contrapposti da sanguinose scissioni, ed a gettare le basi di istituzioni capaci di orientare il destino ormai comune».

Ecco l’ab ovo europeo. Alla fine di una tragica guerra mondiale e nel pieno della Guerra fredda, la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio doveva essere il primo utensile di un’Europa artefice di civiltà e di pace per il futuro. Carbone e acciaio erano sinora serviti per annientarsi in sanguinosi conflitti bellici; ora dovevano unire secolari nemici (come la Francia e la Germania) nel costruire insieme agli altri un’Europa di pace: un’Europa viva, che realizzasse questi ideali con atti concreti e portare, insieme alla pace, anche solidarietà e sviluppo economico, elevando il tenore di vita dei suoi cittadini. Gli antichi nemici mettevano dunque in comune le loro produzioni di carbone e di acciaio per un atto di reciproca fiducia, sventando il pericolo di una produzione senza controllo, volta a fini bellici. Erano i semi per «una più vasta e più profonda comunità fra popoli per lungo tempo contrapposti da sanguinose scissioni» voluta dai Padri dell’Europa, che a tal fine desiderarono la nascita d’istituzioni comuni.

Com’è facile vedere, nei principi fondanti della prima Comunità europea, la CECA, l’aspetto economico non era che parte di un più vasto progetto che abbracciava i popoli europei, il loro destino comune, come progetto politico di più ampio respiro. Inoltre ogni realizzazione avrebbe dovuto essere concreta, ossia né troppo generale né troppo generica; realizzazione di natura funzionale e settoriale. Il comparto carbosiderurgico era il primo passo di questo progetto.

Sotto questo aspetto possiamo senz’altro affermare che la naturale continuità del forte progetto politico enunciato dal trattato CECA fosse rappresentata da quella Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURATOM), nata proprio insieme alla Comunità Economica Europea con i Trattati di Roma del 25 marzo 1957. Non sappiamo spiegare bene perché, ma l’impressione è che la grande realizzazione del trattato CEE abbia “oscurato” l’importanza dell’EURATOM, e soprattutto messo in sordina l’originaria ispirazione politica dei Padri fondatori. In passato si era prodotto carbone e ferro per combattersi a lungo e sanguinosamente. La tragica evoluzione tecnologica del dopo-Hiroshima aveva messo in luce l’importanza dell’energia atomica. Anche questa poteva essere adoperata per scopi pacifici o bellici. Da qui la necessità di progredire nelle «concrete realizzazioni» pacifiche iniziate nel 1951, creando l’EURATOM. Quale segnale politico più forte poteva esserci del fatto che antichi nemici decidevano ora di mettere in comune la produzione di un’energia nuova, quella atomica, che se utilizzata per scopi bellici rischiava di spazzar via l’intero pianeta?

Era dunque un nuovo passo avanti nella realizzazione dei principi comunitari. L’energia nucleare, «risorsa essenziale», avrebbe assicurato «lo sviluppo e il rinnovo delle produzioni» e permesso «il progresso delle opere di pace». I sei Paesi EURATOM prospettavano «realizzazioni commisurate alla capacità creativa dei loro paesi», con lo «sviluppo di una potente industria nucleare» che avrebbe infine contribuito «al benessere dei loro popoli», anche associando altri Paesi e cooperando «con le organizzazioni internazionali interessate allo sviluppo pacifico dell’energia atomica». Un simile intento non si è realizzato che in parte (in Italia fu vanificato dal referendum sul nucleare); ma i principi fondamentali della CECA rimanevano nell’EURATOM.

Principi non meno pregnanti si ritrovano ovviamente nel preambolo del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea, firmato sempre a Roma il 25 marzo 1957. Nel fissare la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, si auspicava la trasformazione dei rapporti economici europei; e si volevano «porre le fondamenta di una unione sempre più stretta fra i popoli europei» con «un’azione comune» volta al progresso economico e sociale, «eliminando le barriere che dividono l’Europa» e cercando di assicurare «il miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione» dei popoli europei. La CEE anelava poi a rafforzare l’unità delle economie dei suoi membri e ad assicurarne lo «sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le differenti regioni e il ritardo di quelle meno favorite».

Ecco il “nucleo duro” dell’ispirazione comunitaria. Perché l’Europa di oggi è così difforme da quei principi cardine, ribaditi nei successivi grandi trattati europei? Con l’Atto Unico la CEE si proponeva di realizzare una politica estera e di sicurezza comune e di modificare il trattato di Roma nelle procedure e nelle competenze degli organi comunitari, estendendo peraltro il quadro di responsabilità di CEE ed EURATOM. L’ispirazione iniziale di Altiero Spinelli si poneva sulla scia di un lungo percorso teso a «promuovere insieme la democrazia basandosi sui diritti fondamentali sanciti dalle costituzioni e dalle leggi degli Stati membri, dalla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dalla Carta sociale europea, in particolare la libertà, l’uguaglianza e la giustizia sociale». Da quel momento la Comunità europea avrebbe dovuto «adoperarsi per parlare sempre più ad una sola voce e per agire con coesione e solidarietà al fine di difendere più efficacemente i suoi interessi comuni e la sua indipendenza, nonché di far valere in particolare i principi della democrazia e il rispetto del diritto e dei diritti dell’uomo». Ribadito era poi l’intento primario di «migliorare la situazione economica e sociale, approfondendo le politiche comuni e perseguendo nuovi obiettivi», grazie anche alla «realizzazione progressiva dell’unione economica e monetaria europea».

Com’è noto, l’approdo naturale dell’Atto Unico Europeo fu il trattato di Maastricht istitutivo dell’Unione Europea e base essenziale per la creazione della moneta unica. Vi ritroviamo tutti i principi già illustrati. Ma l’Atto Unico coglieva anche «l’importanza storica della fine della divisione del continente europeo e la necessità di creare solide basi per l’edificazione dell’Europa futura». Si giustificava pertanto l’anelito ad «intensificare la solidarietà» tra i popoli europei, rafforzata dal progetto di una cittadinanza comune.

Pur modificando quello di Maastricht, il trattato di Amsterdam non ne modificava i principi. Si faceva richiamo ai «diritti sociali fondamentali quali definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989»; si sosteneva la promozione del «progresso economico e sociale» dei popoli europei sul «principio dello sviluppo sostenibile» e grazie al rafforzamento della coesione e della protezione dell’ambiente. Si prevedevano «politiche volte a garantire che i progressi compiuti sulla via dell’integrazione economica si accompagnino a paralleli progressi in altri settori».

Il trattato di Nizza consolidò i principi di Maastricht e di Amsterdam, puntando al rafforzamento della solidarietà fra i popoli, «rispettandone la storia, la cultura e le tradizioni», promuovendone il progresso economico e sociale in linea con un principio di sviluppo sostenibile. Il programma generale era quello di istituire «uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Il Trattato di Lisbona del 2007 aggiunse a tutto ciò l’importante richiamo «alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e dello Stato di diritto».

A questo punto occorre chiedersi se e come principi comunitari da lungi enunciati (e opportunamente modificati) abbiano trovato spazio di affermazione, di applicazione e di evoluzione nel quadro dell’Unione Europea ormai allargatasi a ventisette membri.

Le osservazioni che seguono di sicuro non saranno esaustive, ma esse procedono da un interrogativo ineludibile: se esista o no una gerarchia fra i principi fissati in preambolo dai vari trattati comunitari e altre norme volte a ratificare o a prescrivere comportamenti degli Stati membri in ambiti specifici.

La prima osservazione è che gli enunciati di ogni importante trattato comunitario dal 1951 ai giorni nostri hanno molto a che fare con il rispetto e con il graduale sviluppo dei diritti umani, sia dei cittadini comunitari sia di quelli cosiddetti “extracomunitari”. Ma non si può fare a meno di notare, a tal proposito, che il rispetto dei diritti umani oggi è una categoria assai in bilico: non solo nei Paesi in cui chiaramente sono negletti o violati; ma anche in Paesi e in aree geografiche insospettabili, dove sembrava si fossero da lungi affermati.

In una delle “Oxford Lectures”, Richard Rorty ha incisivamente posto il problema della sicurezza cui i Trattati comunitari fanno continuo riferimento. «Per sicurezza – ha osservato – io intendo condizioni di vita sufficientemente prive di rischi, tali da rendere la differenza di uno dagli altri non essenziale al reciproco rispetto, al senso di dignità. Di queste condizioni hanno goduto americani ed europei (coloro che hanno concepito la cultura dei diritti umani) molto più di quanto non abbia goduto chiunque altro» (Richard Rorty, Human Rights, Rationality and Sentimentality, in: Stephen Shute-Susan Hurley eds., On Human Rights: Oxford Amnesty Lectures, 1993, p. 128). Ora: molti cittadini europei da tempo non sperimentano più livelli di una pur minima dignità. La recente lunghissima crisi economica, per esempio, ha svilito, se non fatto mancare del tutto, in molti Paesi dell’UE quelle condizioni di vita sufficientemente prive di rischi, annullando la sicurezza sociale e il rispetto della dignità umana.

Ne consegue una seconda osservazione. Nella società internazionale contemporanea sembra essersi annidata una vera e propria bomba a orologeria: si tratta del mal definito rapporto tra liberalismo e democrazia, concetti separati e non accomunabili. Si deve avere ormai il coraggio d’inquadrare il loro rapporto come un rapporto amico-nemico. Le politiche liberiste hanno accresciuto la crisi economica, rendendo il non intervento statale un dogma, anche di fronte all’evidente necessità che tale intervento vi fosse. Si sono giustalmente delegati molti poteri all’Unione Europea, ma questa non si è dotata di una politica di welfare degna di questo nome, che tenesse conto dei suoi stessi fallimenti: primo fra i quali non esser stata capace la UE di assicurare un ugual tenore di vita a tutti i suoi cittadini, per il fatto che le condizioni economiche e sociali non sono le stesse in tutti i Paesi membri. Se a ciò si aggiunge il basso livello medio della classe politica in molti Paesi (e nelle stesse Istituzioni europee), il quadro è quello di una crisi dei massimi sistemi. Si prenda, ad esempio, il contesto elettorale. Una democrazia autentica sceglierebbe i più capaci. La realtà, invece, è che «le caratteristiche che sono necessarie a essere eletti non sono le stesse che si rendono necessarie per fare le cose» (così Dominique Moïsi, La Geopolitique des Series ou le Triumph de la Peur, 2016, p. 596).

David Goodhart ha contribuito a declinare i tempi presenti e, in senso lato, quelli che oggi vive l’Unione Europea. Questo Autore parte dalla considerazione che il fenomeno della globalizzazione abbia poco a che fare con la vita, con la sopravvivenza o con la morte della democrazia. Alla globalizzazione e ai mercati è indifferente il fenomeno della democrazia; indifferente se essa sia compiutamente realizzata; come le è indifferente il regime politico in cui i mercati si trovano a operare. La globalizzazione, in ultima analisi, non guarda alla qualità dei regimi politici; è indifferente alla loro stabilità e al loro coefficiente di democrazia.

Ci si deve soffermare invece sugli effetti della globalizzazione sulla stessa Unione Europea. Anche in Europa, come altrove nel mondo, i ricchi sono diventati sempre più ricchi e i poveri sempre più poveri. Mutuando da Goodhard, anche in Europa si è creata una categoria di Anywheres (ossia di élites che hanno beneficiato della globalizzazione, e che riescono a essere dovunque per la tutela dei loro interessi), ben distinta dalla categoria dei Somewheres (ossia gente alla ricerca di un qualsiasi “posto al sole”, schiacciata dalla globalizzazione nel tentativo di sopravvivere). Gli Anywheres non superano il 20-25% della popolazione occidentale, e la percentuale si abbassa drasticamente nel resto del mondo. I Somewheres sono ovviamente la stragrande maggioranza, della popolazione europea e del mondo (Cfr. D. Goodhart, The Road to Somewhere: The New Tribes Shaping British Politics, 2017. Citato anche in R. Müllerson, Human Rights Are Neither Universal Nor Natural, in “Chinese Journal of International Law”, 2018, pp. 925-942).

Quale direzione dovrebbe prendere l’Unione Europea di fronte a questo fenomeno? Quali politiche sociali adottare? E dette politiche sociali devono o no tener conto degli inevitabili deficit di bilancio che una “politica keynesiana europea” inevitabilmente comporterebbe?

Sia come sia, una questione appare chiara: manca una politica sociale europea in grado di affrontare le crisi economiche globali in modo pronto e adeguato. Detto in altri termini, non imboccando una social road, l’Unione Europea rimarrebbe ciò che ora è diventata: uno strumento d’ineguaglianza globale.

Da troppo tempo, infatti, ogni politica di welfare rischia sempre di cadere sotto la mannaia dei vincoli di bilancio europei, sebbene i destinatari di quel welfare siano la maggioranza dei Somewheres: quelli schiacciati dalla crisi, dalla globalizzazione e, va detto senza mezzi termini, dal rigore dogmatico del pareggio di bilancio.

La globalizzazione nell’Unione Europea ci ha consegnato infatti un’ineludibile realtà: alcuni possono guadagnare considerevolmente, altri perdere considerevolmente; e ciò proprio in un momento in cui nell’area UE gli Stati tradizionali hanno perso il loro potere d’intermediari tra le forze sociali. Lo anticipava già Tony Smith alla svolta del secolo scorso, parlando delle condizioni della Russia post-sovietica (T. Smith, Making the World safe for Democracy in the American Century, in “Diplomatic History”, 23, 1999, n. 2, p. 185). E ora siamo davanti allo stesso fenomeno anche nell’Unione Europea. Tale situazione lascia pensare che i mercati globalizzati (che tanto ci chiedono, dandoci l’illusione che ce lo chieda l’Europa) altro non siano che una sorta di vaccino contro i “germi” della democrazia (o di ciò che ne resta).

Una tale situazione impone alcune riflessioni finali. Quale lezione trassero gli Stati Uniti dalla crisi di Wall Street? La lezione fu che gli accordi finanziari internazionali erano troppo importanti, e con effetti troppo globali per essere lasciati a uomini d’affari privati, schiavi dei risultati a breve termine, e quindi miopi sugli effetti delle loro decisioni sul medio e lungo periodo. Negli anni Trenta nessuno fu in grado d’impedire alle grandi aziende americane di continuare a globalizzarsi facendo per un certo periodo affari d’oro persino con la Germania nazista, oltre ogni limite di prudenza e di decenza. Dopo la seconda guerra mondiale quella finanza privata internazionale, che aveva imbracato la diplomazia tradizionale ergendosi ad ambasciatrice solo dei propri interessi, fu a sua volta imbracata da un sistema di forti istituzioni finanziarie a controllo governativo, quello nato a Bretton Woods. Ma era, questo, un sistema ancora troppo dipendente dal settore privato (come dimostra la storia della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale). «In altre parole – ha osservato Walter Lafeber – le lezioni apprese dagli anni Venti non portarono alla conclusione che immettere maggior democrazia fosse necessario per costruire un efficace sistema economico internazionale» (W. Lafeber, Tensions between Democracy and Capitalism during the American Century, in “Diplomatic History”, 23, 1999, n. 2, p. 271).

Tutto questo (complice l’unipolarismo post-sovietico e l’anarchismo tipico della globalizzazione) si è verificato anche nell’Unione Europea. Se è vero che le tradizioni e i processi democratici devono preesistere, e quindi vigilare sulle trasformazioni delle istituzioni politiche e sulle tensioni che ne conseguono (così Lafeber, cit., p. 283), non si può più eludere la domanda se l’attuale Unione Europea non sia divenuta l’esatto contrario di ciò che volevano i suoi Padri fondatori; e se non vi sia oggi una continua sotterranea violazione di diritti politici, economici e sociali dei cittadini europei, sacrificati a un rigore luterano che giudica l’esposizione debitoria (dei privati come degli Stati) moralmente riprovevole, indipendentemente dai motivi e dalle necessità sociali che vi sottostanno.

Per uscire dalla crisi, oggi il mondo ha bisogno di stabilizzare l’economia reale, a scapito della matematica finanziaria. I mercati finanziari vogliono il rigore realizzato a breve termine. L’economia reale vuole la stabilità, che però si realizza solo sul lungo periodo. L’economia finanziaria non si occupa della qualità della democrazia e dell’equità sociale; l’economia reale non può prescinderne. Al rigore finanziario a breve nulla importa della stabilità economica a lungo termine.

E’ questo il dilemma davanti al quale si trova l’Unione Europea oggi. Questa deve ormai fare una scelta. Scegliere un’economia reale che prevede, anzi esige, interventi in deficit a sostegno dei Somewheres, allo scopo di assicurare sul breve periodo equità e welfare, per poi stabilizzare i conti e la democrazia sul lungo periodo. O altrimenti optare per l’immediato equilibrio dei conti, per la stabilità finanziaria con lacrime e sangue; scegliere cioè quel rigore asettico, squisitamente contabile, dove la parola tedesca Schuld significa allo stesso tempo “debito” e “colpa”.

I diritti umani non sono né universali né naturali: un’evoluzione nella storia del diritto internazionale?

Introduzione

I diritti umani sono in bilico, non solo in Paesi in cui ci si aspetterebbe che lo siano, ma anche in Paesi insospettabili che hanno a lungo lottato per la loro affermazione. E’ questa la premessa da cui parte un saggio significativamente intitolato Human Rights are neither Universal nor Natural. Ne è autore il giurista Rein Müllerson, professore emerito all’Università di Tallin, membro ed ex presidente del prestigioso Institut de Droit International. A rendere interessante la trattazione va aggiunto che il saggio appare nell’ultimo numero del “Chinese Journal of International Law”, altrettanto prestigiosa rivista della Chinese Society of International Law, pubblicata dalla Oxford University Press (vol. 17, n. 4, December 2018, pp. 925-942).

Quali le problematiche, quale lo stato dell’arte e i futuribili che Müllerson ci consegna? Egli parte dalla constatazione, già accennata, che i diritti umani sono in bilico: sia come diritti naturali sia come diritti universali. E ciò, sottolinea lo studioso, accade proprio nella culla in cui quei diritti sono cresciuti: il vecchio Occidente. E se ciò accade in Occidente, si deduce che anche altrove la concezione dei diritti umani trovi complessi problemi di definizione e di applicazione.

I fatti internazionali, lo stato delle relazioni diplomatiche, i fenomeni demografici e i sommovimenti economici fanno pensare che si sia nel pieno di un’evoluzione storica del diritto internazionale, e che ciò stia avvenendo proprio nel campo dei diritti umani.

Teoria politica, Storia e Diritto

Per comprendere ciò che sta accadendo occorre anteporre la Storia alla teoria, come consiglia Francis Fukuyama. Le teorie devono cioè essere desunte dai fatti, e non viceversa. E’ certamente vero che non si può essere empirici senza teorizzare; ma, spiega Fukuyama, «troppo spesso le scienze sociali iniziano con un’elegante teoria e poi cercano i fatti che la confermino»; e questo è da evitare (F. Fukuyama, The Origins of Political Order from Prehuman Times to the French Revolution, New York, Farrar, Straus and Giraux 2011, p. 24).

Se allora ci concentriamo sull’analisi storica troviamo il primo nodo da sciogliere: constatiamo che una differente visione dei diritti umani non si manifesta solo in rapporto a differenti società umane, ma spesso proprio all’interno della stessa società occidentale. L’Occidente ha sperimentato di recente crociate per la democrazia, come in Afghanistan e in Iraq. Ma è inevitabile porsi la seguente domanda: «L’Iraq era in quel modo perché Saddam era in quel modo, o Saddam era in quel modo perché l’Iraq era in quel modo?» (Cfr. The Big Question, in “The International Herald Tribune”, 4–5 March 2006, A6). «La risposta più appropriata, o almeno la migliore secondo me – spiega Müllerson – probabilmente dovrebbe essere che l’Iraq era pronto per Saddam e che una persona come Saddam Hussein non avrebbe potuto giungere al potere, e ancor meno sarebbe stata in grado di governare per decenni in una società che fosse stata radicalmente differente dalla società irachena» (Müllerson, pp. 927-928).

Dire quindi che i diritti umani sono universali e naturali, spiega Müllerson, non contribuisce di per sé a migliorare il mondo. «I governanti solitamente si meritano le loro società, e di regola anche le società si meritano i loro governanti; per quanto ci possano essere dei dittatori che si rivelano così sanguinari, brutali e anche pazzi che non vi è nazione che possa esserseli meritati. Idi Amin, Pol Pot, Saddam Hussein o Muammar Gheddafi possono avere eccelso nella loro classe. Avendo solo scritto tali nomi ho notato che tutti sono stati rovesciati grazie a un intervento militare esterno; la principale conseguente differenza essendo che mentre il rovesciamento dei primi due ha portato considerevole sollievo ai popoli su cui questi dittatori avevano governato, il rovesciamento degli ultimi ha gettato le società che avevano governato nel caos. Perché ciò? Secondo me principalmente perché nei primi due casi coloro che sono intervenuti – la Tanzania e il Vietnam – non intrapresero sforzi per cambiare radicalmente le fondamenta delle società ugandese e cambogiana; mentre in Iraq e in Libia gli occidentali che intervennero hanno cercato d’imporre, in modo semplicistico e ipocrita, idee di democrazia liberale» (ivi, p. 928).

Diritti umani universali o “universalizzabili”?

Ecco dunque il primo problema da affrontare quando si parla di diritti umani.

Se si ignora la storia dell’umanità; se si ignorano le differenti culture e se si ignorano le differenti società; se si proced per astratte dottrine filosofiche chiudendo gli occhi dinanzi all’umanità e alla diversità del mondo circostante; se si fa tutto ciò, non si comprende come mai la causa dei diritti umani oggi non progredisca. Senza tralasciare una semplice constatazione: «Ci furono tempi in cui non c’erano affatto diritti umani; sebbene ci fossero già esseri umani sulla terra» (Ivi, p. 929). Per dirla con Pierre Manent, «da un lato, partiamo dalla premessa che i diritti umani sono universali, applicabili a tutti gli esseri umani senza eccezione; da un altro lato, assumiamo che tutte le “culture”, tutti i modi di vivere sono di pari dignità e che la denuncia di alcuni di essi, o anche lo stabilire una gerarchia fra essi sarebbe contrario all’uguaglianza tra esseri umani. Da un lato, tutti gli esseri umani sono uguali; dall’altro, tutte le culture meritano egual rispetto. Non è raro che qualcuno si senta oltraggiato dallo status delle donne nelle società musulmane, ma che condanni allo stesso tempo coloro che criticano l’Islam» (Pierre Manent, La Loi Naturelle et les Droits de l’Homme, Paris, Puf 2018, p. 4.)

Non a caso Müllerson ci ricorda che affollano il pianeta società umane che da benpensanti rispettiamo e perfino tuteliamo; ma che fanno orrore alla nostra concezione dei diritti umani. Per esempio, la tribù degli Yanomami, che vive nella foresta pluviale amazzonica sul confine tra Brasile e Venezuela, ben nota agli antropologi, è una tribù notoriamente violenta, e che insegna la violenza ai bambini fin dalla tenera età; oltre a dedicarsi alla caccia, gli Yanomami fanno guerra alle tribù vicine, uccidendo uomini vecchi e bambini e rapendone le donne. Dobbiamo imporre agli Yanomami la nostra visione liberal-democratica dei diritti umani universali? O dobbiamo concludere che la tribù degli Yanomami è patrimonio comune dell’umanità da tutelare nelle sue pratiche, nelle sue tradizioni e nelle sue leggi? Dovrebbero le autorità di Venezuela e Brasile intervenire contro gli eccidi tribali che si consumano nella foresta amazzonica; o concludere che la sopravvivenza di quelle tribù prevale su ciò che in altre regioni del mondo definiremmo “crimini contro l’umanità”?

Qui dunque è il secondo snodo, a un tempo problematico e dilemmatico, della nostra analisi.

Se riteniamo che i diritti umani siano anche universali, allora dobbiamo privilegiare questa visione universale passando un colpo di spugna sulle culture che riteniamo “antagoniste” di questa visione: ossia dovremmo cancellare tutti gli usi e costumi, le leggi tribali, le credenze e le normative di società e di civiltà lontanissime dalla concezione universale da noi affermata. E dovremmo altresì condannare tutte queste società e tutte quelle civiltà che anteponessero le loro culture, le loro norme e i loro stili di vita alla nostra concezione universale dei diritti umani.

Se invece, in un approccio multiculturale e “politicamente corretto”, assumessimo che ogni cultura, ogni società e ogni organizzazione sociale abbiano diritto a un proprio posto nel complesso villaggio globale, e siano portatori di valori, di usi, di tradizioni e di norme degni del massimo rispetto, ebbene allora dovremmo concludere che i diritti umani non sono universali, dato che essi si arresterebbero dinanzi a norme a essi contrarie, radicate in quelle comunità umane che non si rispecchiano nella nostra concezione del mondo. Non a caso Müllerson ci dice che mentre oggi alcuni diritti umani possono essere considerati universali, altri invece potrebbero esserlo solo in futuro; ossia sarebbero diritti, non universali, ma “universalizzabili”.

Il “bioritmo” delle norme internazionali e dei diritti umani

Vi è poi una condizione oggettiva. Le norme internazionali hanno un loro “bioritmo”, un loro ciclo vitale. Appaiono e non di rado scompaiono. Müllerson ci dice che i diritti che oggi esistono domani potrebbero scomparire: sia perché alcune condizioni avranno reso possibile il loro realizzarsi; sia perché magari sarà scomparso quell’errore cui una specifica norma fu chiamata a porre rimedio. Per lo studioso estone ne discende una conseguenza: «La possibilità di realizzazione dei diritti umani, almeno in via di principio, se non necessariamente sempre nella pratica, è una condizione sine qua non della loro stessa esistenza come diritti». Pertanto «se certi valori o interessi fondamentali della gente, oggi garantiti e concettualizzati come diritti umani, fossero completamente e irrevocabilmente soddisfatti, non ci sarebbe più alcun bisogno di garantirli come diritti umani» (Müllerson, p. 930).

Ecco dunque presentarsi un orizzonte ben diverso da quello aperto dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948: «Non solo non tutti i diritti umani sono universali, ma neppure essi sono naturali. O piuttosto, essi possono essere naturali così come gli errori umani. Gli errori umani possono esser stati, parlando storicamente, anche più naturali dei diritti umani. Praticamente tutte le società esistenti sono state, usando linguaggio e costumi odierni, xenofobe per millenni; la paura e la diffidenza hanno nelle società umane radici più profonde dell’apertura o della semplice curiosità verso gli stranieri; e, come oggi possiamo osservare, alcuni dei nostri istinti primordiali non sono ancora scomparsi, sempre se essi scompariranno mai del tutto.» (Müllerson, pp. 930-931).

Diritti umani e sicurezza. Tutto ciò che è “umano” non sempre è “umanitario”

Un altro tema, collegato ai diritti umani, è quello del loro rapporto con i problemi della sicurezza. Richard Rorty, in una delle Oxford Amnesty Lectures, ha incisivamente posto la questione. «Per sicurezza – ha osservato – io intendo condizioni di vita sufficientemente prive di rischi, tali da rendere la differenza di uno dagli altri non essenziale al rispetto reciproco e al senso di dignità. Di tali condizioni hanno goduto americani ed europei: la gente che ha concepito la cultura dei diritti umani, molto più di quanto abbia goduto chiunque altro» (Richard Rorty, Human Rights, Rationality, and Sentimentality, in: Stephen Shute and Susan Hurley eds., On Human Rights. Oxford Amnesty Lectures, New York, Basic Books 1993, p. 128)

Quando tuttavia sussistano concrete minacce alla sicurezza degli Stati, che cosa ne è della costruzione universalistica dei diritti umani sanciti nella Dichiarazione del 1948? «Quando la sicurezza di qualcuno è minacciata, particolarmente quando stranieri lontanissimi e sofferenti iniziano ad arrivare da noi in massa, la nostra simpatia verso di loro e verso le loro sofferenze viene minata. Naturalmente vi sono sempre eccezioni significative, ma per molti è assai più facile simpatizzare con le vittime di violazioni di diritti umani dalle sponde del Lago Lemano (a Ginevra, dove le principali attività delle Nazioni Unite nel campo dei diritti umani hanno luogo) che stando loro vicini in campi profughi in Medio Oriente o nelle strade di alcune capitali europee. Così, sia i diritti umani che esprimono il buono che esiste negli esseri umani, sia gli errori umani che riflettono il male che esiste nel mondo intorno a noi così come in noi, sono umani nella stessa misura; sebbene non necessariamente umanitari» (Müllerson, p. 931).

Tutto ciò che è umano, dunque, non sempre è umanitario. «Come si può vedere dalla storia dell’evoluzione dei diritti umani […], l’emergere e l’evolvere dei diritti umani è stato un processo graduale. Inoltre, è stato un processo difficile, con molti contrattempi; è stato sempre necessario lottare non solo, e inizialmente non tutti, per l’osservanza dei diritti umani; ma anche per fissare il concetto di “diritto umano”. Per esempio, uno dei primi atti scritti che può esser qualificato come uno strumento di diritti umani, la Magna Carta, era un documento che Re Giovanni d’Inghilerra fu costretto a garantire nel 1215 ai suoi baroni a Runnymede, nei pressi di Windsor […]. Questo testo si proponeva di tutelare solo alcuni diritti (diventati diritti in un momento successivo; prima erano istanze) degli uomini liberi: particolarmente dei baroni, come pure della Chiesa. Colui che redasse una delle frasi più citate al mondo (“Riteniamo queste verità di piana evidenza, che tutti gli uomini sono creati uguali, che sono stati dotati dal Creatore di certi inalienabili diritti, fra i quali vi sono la vita, la libertà e il perseguimento della felicità”) era lui stesso un padrone di schiavi. E la lotta per il riconoscimento dei diritti delle donne, e più tardi dei diritti delle persone con orientamenti sessuali non tradizionali, sono troppo recenti per credere che i diritti umani siano universali e naturali. E’ stato sempre necessario prima lottare per il riconoscimento anche dei più vitali ed elementari valori e dei fondamentali interessi come diritti umani; e poi per la loro osservanza e per la loro messa in pratica. Ciò che può essere ovvio per molti, o anche per la maggioranza degli esseri umani di oggi (e di proposito non dico “per tutti e ovunque”), fu o potrebbe esser stata eresia per molti o per la maggioranza, secoli o anche decenni or sono» (Müllerson, pp. 932-933).

Una “terza via” tra diritti universali e società e culture locali?

Eccoci dunque tornare al dilemma della scelta: crediamo in diritti umani universali e naturali esistenti ab ovo, sin dall’apparizione dell’uomo sulla terra; o crediamo nella dignità delle società particolari, nella loro lenta evoluzione, e nella possibilità che detta evoluzione alla fine si armonizzi con una concezione universale e naturale dei diritti umani? Crediamo che il rispetto di un unico corpus di diritti umani universali e naturali possa essere direttamente imposto qui e ora a tutti gli Stati e a tutte le comunità umane; o dobbiamo salvaguardare norme, principi e usanze locali di quelle società, anche se nettamente in contrasto con i diritti umani universali? Se un antropologo ponesse queste domande a un giurista e a uno storico, essi non saprebbero dare una risposta immediata; e tale risposta in ultima analisi varierebbe, a seconda di voler anteporre le teorie ai fatti, o viceversa.

Müllerson sembra ventilare in proposito una “terza via” fra universalità dei diritti e specificità delle culture sulla terra. «Gli universalisti, cioè i fautori di una storia universale per l’intera umanità e dei diritti umani universali, siano essi marxisti o liberal-democratici, tendono a sottostimare le differenze: non tanto fra esseri umani quanto fra società umane; differenze acquisite nel lungo viaggio dell’Homo Sapiens da un villaggio africano agli angoli più remoti del pianeta Terra. Al contempo, i relativisti culturali, forti nell’enfatizzare solo le differenze, trascurano di apprezzare i caratteri universali insiti in tutte, o nella gran parte delle comunità umane; e che in un mondo globalizzato tendono a crescere d’importanza» (Müllerson, p. 933).

Ecco dunque una possibile “terza via”: dovremmo, con un processo lungo, faticoso e paziente, cercare di enfatizzare ciò che di universale esiste in tutte le comunità umane; e che in un sistema globalizzato è più facile mettere alla luce e far conoscere al resto del mondo. «Ogni società umana è universale perché è umana; ed è particolare perché è una società», ha scritto nel 1994 Michael Walzer in Thick and Thin: Moral Argument at Home and Abroad (University of Notre Dame Press 1994, p. 8).

Se una “terza via” (per quanto lunga e tortuosa) è percorribile, occorre partire da qui: ogni società particolare ha qualcosa di universale che l’accomuna alle altre; ma al contempo non è completamente universale. Scrive Haidt: «Diffidate di chiunque insista che vi è una sola vera moralità per tutti i popoli, per tutti i tempi e per tutti i luoghi: particolarmente se quella moralità è basata su un unico fondamento morale» (Jonathan Haidt, The Righteous Mind: Why Good People Are Divided by Politics and ReligioCiò che èn, New York, Panthein Books 2012, p. 368).

Ciò che è “universale” vale per tutti?

Ma sia l’antinomia diritti universali-società particolari, sia l’ipotesi di una “terza via” mediata non consentono di sfuggire a un interrogativo: la teoria che i diritti umani siano universali (come tali cogenti per tutto il pianeta) e naturali (come tali esistenti da sempre, per alcuni per legge divina) non è per caso un “cavallo di Troia” per esportare valori non trapiantabili in società profondamente diverse da quelle occidentali? Lo stesso Müllerson pone il problema in maniera piuttosto netta: «Cercar di rendere più simili esseri umani che appartengono a tali differenti società, usando inter alia il discorso dei diritti umani e dell’esportazione della democrazia e dei valori liberali, può seminare non così tanta democrazia e non così tanti diritti umani, quanto invece caos e distruzione. E questa non è una conclusione teorica (seppur sia possibile e anche necessario chiedersi perché questi tentativi sono finiti male), ma una realtà di vita che oggi constatiamo in differenti parti del mondo. Anche l’idea dell’universalità dei diritti umani, nonostante le buone intenzioni di gran parte dei suoi avvocati e indipendentemente dai positivi risultati che tale idea ha prodotto, ha il suo lato oscuro. Se compiuta appositamente per distruggere società che non si conformano, o se compiuta nella sincera convinzione che ciò che è buono per noi sia (o dovrebbe essere) buono e vero per tutti, una tale forzata omogeinizzazione del mondo da eterogenee singole società distrugge molti Paesi, facendo a pezzi legami sviluppati nei secoli o nel corso di millenni; e che non sono suscettibili di rapido mutamento» (Müllerson, pp. 934-935).

Esportare la democrazia per mezzo di interventi militari; è questo il metodo giusto per affermare l’universalità e la naturalità dei diritti umani? «Non tutti gli interventi militari – scrive Müllerson – si sono rivelati fallimentari; ma intervenire negli affari interni di altri Paesi attraverso sanzioni economiche o pressioni politiche, se non autorizzati dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, più spesso ha peggiorato le cose anziché migliorarle. […] Spesso, anche se non sempre, si dà il caso che meno gli Stati criticano altri Stati sui diritti umani, meglio è per i diritti umani stessi» (ivi, p. 935).

L’instabilità sociale internazionale e i possibili rimedi

Il punto è che il mondo non è più così stabile come si crede. E non c’entra la fine della Guerra Fredda. Non ci si è accorti che i problemi d’instabilità della comunità internazionale risalgono a molto tempo prima. Almeno dal 1980 la società internazionale vive una trasformazione rivoluzionaria: il bipolarismo è finito, non con la caduta del muro di Berlino, ma con l’ideazione dello “scudo spaziale”: il sistema antimissile americano che praticamente ha vanificato qualsiasi attacco nucleare dell’URSS, e dunque resa superflua la politica e reso costosa per Mosca la ricerca nel campo del riarmo missilistico. Al bipolarismo, inoltre, non si è sostituito l’unipolarismo. Gli Stati Uniti hanno avuto molta difficoltà a gestirsi come unica superpotenza, in un mondo improvvisamente privo dei sovietici, dato che la fine dell’URSS non era prevista, o perlomeno non a così breve scadenza. Si sono dovuti ridisegnare scenari e si è dovuto tener conto di nuovi attori. Ma, cosa ancor più grave, si è voluto credere che, finita l’URSS, la Russia avesse cessato di essere una superpotenza. Alla fine del bipolarismo ha fatto perciò seguito la nascita di un indistinto multipolarismo, o forse di nessun polarismo.

Finché la polvere della confusione, posandosi, non avrà consentito di rivedere il sole, sarà difficile attendersi, spiega Müllerson, che il diritto internazionale e i diritti umani, come parte di quel diritto più generale, funzionino normalmente.

Vi è poi, annidata nella comunità internazionale, una vera e propria “bomba a orologeria”: è il conflittuale rapporto tra liberalismo e democrazia, che noi crediamo complementari e reciprocamente armonici, ma che nei periodi di crisi della società occidentale (si pensi alla più grave crisi economica verificatasi dal 1929) evidenziano soprattutto una forte dicotomia “amico-nemico”. I liberali definiscono i democratici dei populisti; i democratici definiscono i liberali un’élite avulsa dai bisogni della gente. Vi è poi nei sistemi occidentali una sempre più marcata discrasia tra responso elettorale e competenza parlamentare. «Le caratteristiche che sono necessarie a venir eletti – ha scritto efficacemente Dominique Moïsi – non sono le stesse che si rendono necessarie per fare le cose» (D. Moïsi, La Geopolitique des Series ou le Triumph de la Peur, Paris, Stock 2016, p. 596).

Tutto ciò rende difficile gestire situazioni nazionali e internazionali di emergenza, in cui i diritti umani entrano in gioco: specialmente qualora alla quantità del voto non corrisponda la qualità dell’uomo che ne ha giovato. Questo, si badi bene, è un fenomeno che investe l’intera società occidentale, che con crisi mal gestite (o non gestite affatto) ha subito una vera mutazione genetica. La crisi economica e sociale internazionale di questi ultimi anni ha portato David Goodhart (The Road to Somewhere: The Populist Revolt and the Future of Politics, London, Hurst 2017 pp. 19 ss.) a distinguere nella società odierna due categorie: gli Anywheres (ossia l’elite che ha beneficiato della globalizzazione, i “poteri forti” che sono stati in grado di trarre profitti politici ed economici dalla crisi); e i Somewheres (tutto il resto della gente; tutti coloro che sono rimasti schiacciati dalla crisi globale). Gli uni hanno sempre preteso di avere delle soluzioni astraendo dai bisogni popolari e fingendo di conoscere quei bisogni. Gli altri si sono sempre arrabattati quotidianamente, ansiosi solo di conquistare uno spazio, anzi uno spiraglio vitale, alla ricerca di una loro identità e nella speranza di non essere completamente schiacciati da chi sinora ha sempre deciso per loro.

Il fenomeno migratorio ha comprensibilmente aggravato la situazione: gli anywheres si sono potuti permettere di recitare la parte dei bien-pensants e di compiere il beau geste di un’accoglienza indistinta e soprattutto gestita senza criteri né prospettive. I somewheres, quelli schiacciati e “proletarizzati” dalla crisi, hanno reagito opponendosi a un’accoglienza indiscriminata dei migranti, suscettibile di sottrarre di continuo risorse al welfare e alla spesa pubblica sociale nazionale. Se all’apparenza tutto ciò ha generato la classica “guerra fra poveri”, è un dato di fatto che la politica “benpensante” e senza prospettive di una parte dell’Occidente, nel gestire male l’ondata dei flussi migratori, non ha fatto che accrescere la massa dei somewheres in Europa.

Le conseguenze sono sotto gli occhi di tutti. «La globalizzazione e l’attuale marea migratoria, che ne è una delle manifestazioni, stanno esacerbando la crisi odierna dell’Unione Europea, dove coloro che posso essere anywhere non comprendono coloro che vogliono essere somewhere. Quelli che possono essere anywhere, essendo dominanti nella politica, nell’economia e nei media, si stanno comportando come autocrati liberali vis-à-vis coloro che essi considerano appartenenti alla plebe. Di recente il filosofo Bernand-Henry Lévy […] ha accusato i populisti di confondere la democrazia con la demagogia e il popolo con la plebe, mentre Hillary Clinton aveva tempo prima definito i sostenitori di Trump come dei perdenti male informati. Una tale miope arroganza comporta un pesante prezzo politico» (Müllerson, pp. 938-939). E lo si è visto, sia in Europa, sia negli Stati Uniti.

Chi è anywhere non può bellamente disinteressarsi, dunque, da chi cerca di essere semplicemente somewhere; né può pretendere che l’etichetta di “populista” spieghi tutto. Coloro che non hanno privilegi e che cercano semplicemente di sopravvivere sono coloro che soffrono tutti gli effetti delle disuguaglianze odierne; e che la crisi ha trasformato in diseredati, in famiglie ridotte al lastrico, in piccoli imprenditori finiti male, in giovani disoccupati, in una media borghesia scivolata nell’indigenza. Tutto ciò ha fortemente amplificato l’ineguaglianza globale tra i ricchi sempre più ricchi e i poveri sempre più poveri. Müllerson è chiaro sul punto: «L’ineguaglianza globale è una delle principali cause dell’attuale ondata migratoria. Oggi possiamo vederla molto chiaramente in America Latina, dove carovane di migranti stanno viaggiando dall’Honduras e dal Guatemala, via Messico, verso i confini degli Stati Uniti. Presumibilmente, tre grandi strategie saranno necessarie per l’Europa. Primo, integrare davvero quei migranti che sono già in Europa e che inevitabilmente arriveranno nel futuro. E per integrazione io intendo almeno parziale assimilazione; sarebbe necessario seguire la massima “A Roma, fare come fanno i romani”. […] Se uno Stato manca di adottare misure necessarie per proteggere la popolazione dalla minacce terroristiche, ciò può rappresentare, tra le altre cose, una violazione del diritto alla vita per omissione».

Conclusioni sul nuovo quadro internazionale

Ma il controllo dei flussi migratori comporta anche l’adozione di misure che in qualche modo limitino i diritti umani, dato che le migrazioni massicce dai paesi islamici, e in particolare da quelli arabi, ha sollevato un’ondata di antisemitismo e di islamofobia.

Stabilire un ordine multipolare in un sistema simile sarà possibile solo ritornando al concetto classico dell’equilibrio di potenza e del concerto fra le Potenze. E’ questa la via, perché è l’unica che potrà consentire una cooperazione che non può più esser condotta con i criteri dell’Ottocento e del Novecento; ma neppure essere lasciata all’incolta improvvisazione di alcuni statisti dell’epoca attuale.

La coesistenza pura e semplice non basta più perché, di per sé, non garantisce la pace e in più consente a chiunque governi di provare un malcelato senso di superiorità rispetto a tutti gli altri. Il noli me tangere fra grandi Potenze, il non toccarsi e l’ignorarsi a vicenda, non è più sufficiente. In secondo luogo, occorre capire che l’universalismo dei diritti è solo l’ultima thule di un processo lento, articolato e che procede per successivi stadi di raffinamento.

Pretendere che ciò che è valido per l’Occidente qui e ora possa e debba esser valido per il resto del pianeta non è una categoria politologica sostenibile, dato che siamo sempre a est o a ovest, a nord o a sud di qualcuno. Un tale approccio è inoltre svuotato del suo spessore culturale. Gli statisti che hanno attraversato il Novecento, specialmente dopo due guerre mondiali, avevano una formazione tale da comprendere perfettamente i rischi della coesistenza nuda e cruda, al punto da supportarla con una cooperazione fatta di trattati che, bene o male, rappresentavano un legame anche fra opposti sistemi di diritti e di valori. La cultura o incultura politica di molti statisti odierni ritiene che ormai si possa cancellare un grande trattato internazionale senza sostituirvi alcunché; non comprendendo che proprio questo mette a repentaglio la coesistenza pacifica nel mondo.

Senza approntare nuove forme di reciproca e di fattiva cooperazione fra opposti sistemi politici, senza fare uno sforzo di collaborazione tra le varie componenti della comunità internazionale (e rafforzando anche le organizzazioni internazionali a vocazione universale), il mondo attuale è destinato a vivere uno stato di pericolosa anarchia che prima nessuno sarebbe stato in grado di immaginare.

Una riedizione della logica del Congresso di Vienna, applicata mutatis mutatis all’odierna complessa situazione mondiale, potrebbe forse rappresentare un tentativo di risposta.